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Ana Angélica Rocha – Elitismo Democrático e Participação
O Elitismo Democrático e a Ampliação das Formas de Participação
Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha, angelica@cidadania.org.br
São Paulo, 07 de outubro de 2008
1. Introdução
A democracia como forma de governo é um fenômeno recente no mundo. Antes do século XVIII, os principais teóricos não acreditavam em sua viabilidade. Poucos países se tornaram democráticos nesse período: apenas EUA, França e Inglaterra. Já no século XX, o período entre guerras, colocou a democracia em uma posição de destaque, pois houve uma disputa real em torno dessa questão, isto é, a democracia como uma forma possível de organização do governo. Conseqüentemente, o pós-guerra foi marcado por uma expansão da democracia, especialmente para os países derrotados e assim outras nações da Europa ocidental e o Japão estabeleceram os seus consensos em torno da questão e a democracia se consolidou como uma forma de governo.
É importante perceber que essa consolidação foi marcada por um rompimento com o ideal clássico proposto por Russeau: democracia igual à soberania popular, à capacidade de decisão do povo. Estabelecia na verdade uma concepção restrita da democracia, de baixa intensidade que questionava o sentido da soberania popular e redefinia de uma maneira conservadora esse conceito. Essas teorias formuladas na primeira metade do século XX são denominadas de Elitismo Democrático. Em um primeiro momento, este trabalho irá explorar as principais vertentes do Elitismo Democrático com base em três de seus mais importantes pensadores: Weber, Schumpeter e Downs.
Entretanto “a expansão da democracia trouxe uma degradação das práticas democráticas” (SANTOS, AVRITZER). Esse paradoxo representou uma crise da democracia, iniciada na década de 1960. Essa crise trás como implicação direta a necessidade de ampliar o sentido da democracia, incluindo a participação popular como um condicionante fundamental para o seu fortalecimento.
A mobilização popular em torno da ampliação da prática democrática exigirá respostas concretas ao Elitismo Democrático, à idéia de que o cidadão comum não tem interesse pela política e muito menos capacidade para participar dela de forma ativa. Com base nas idéias de Habermas, apresentarei algumas das respostas ao Elitismo Democrático capazes de fundamentar a necessidade de uma participação popular que transcenda a mera escolha de representantes.
Por fim, discutirei algumas formas ampliadas de participação adotadas no Brasil, com foco nos seus desafios e nas suas perspectivas. Por que a participação é importante? E o que é preciso para garantir que de fato a população possa opinar e influenciar nas decisões dos governos eleitos?
2. O Elitismo Democrático, da Irracionalidade das Massas à Capacidade do Indivíduo de Maximizar os seus Interesses.
O Elitismo Democrático teve como conseqüência direta de suas idéias um estreitamento da prática democrática. Tanto Weber, quanto Schumpeter romperam com a concepção clássica de democracia que tinha como questão central a soberania popular. Avritzer (1996) afirma que não é uma coincidência que ambos os autores precisassem enfrentar esse legado clássico, redefinindo, portanto, a relação entre democracia e soberania popular. Especialmente se considerarmos o contexto político na primeira metade do século XX, no qual o socialismo se auto-identificava como uma forma de governo fundamentada na soberania popular. A resposta a esse dilema foi o “realismo político”, ou seja, a visão de que a sociedade européia e a norte-americana passavam por certos processos objetivos que precisavam ser compatibilizados ao ideal da soberania popular.
Para Weber, a questão central era o aumento da complexidade das sociedades modernas que implicaria em manter a separação entre a população e os meios de produção e administração. Desta maneira Weber se opunha diretamente a Marx o qual afirmava que não era possível haver soberania sem que o povo se apropriasse do resultado do seu trabalho, dos meios de produção de riqueza. Antes de tudo, tratava-se de uma questão objetiva para Weber. Era inevitável a ampliação da forma burocrática de organização do estado. A sociedade precisaria de um conjunto de pessoas qualificadas e, por conseguinte, aptas a lidar com as questões complexas da administração pública e isso implicaria em uma perda gradativa da liberdade individual. E havia a consciência por parte dos cidadãos comuns de que eles não teriam condições de exercer esse papel e precisariam delegar essas funções.
A crise européia do pós-guerra colocou os EUA no centro da política democrática e abriu caminho para Schumpeter e Downs, autores de transição entre o cenário europeu e o norte-americano.
Schumpeter partiu de outros dois princípios para romper com a idéia clássica de democracia ou, segundo Avritzer (1986), “duas ficções incapazes de resistir a uma visão realista”:
- A idéia de que a democracia permitiria aos cidadãos chegarem a um acordo sobre o significado de bem comum, principalmente por conta da pluralidade da sociedade e a conseqüente diversidade de valores que transcendem uma lógica e impossibilita se chegar a uma idéia unificada de bem comum.
- A ficção acerca do indivíduo racional, fortemente influenciada pela teoria da sociedade de massas. Dessa forma Schumpeter anula a dimensão racional do indivíduo ao afirmar que o cidadão comum não tem consciência sobre as suas preferências e é fortemente influenciado por fatores externos como a propaganda, por exemplo. E que esse comportamento se reflete também nas suas opções políticas.
Dada essa incapacidade dos indivíduos de lidar com as questões políticas, a solução apresentada por Schumpeter foi limitar a participação política à escolha de representantes os quais estariam incumbidos de tomarem todas as decisões em nome da população que os elegeu. Dessa forma a Democracia passa a ser apenas um método de produção de governos.
Weber a partir da sua idéia de racionalidade puramente instrumental e Schumpeter ao negar a racionalidade individual não conseguiram vincular a sua visão sobre a prática democrática com a noção de racionalidade relacionada à prática da democracia desde a sua origem no período moderno, Avritzer (1996).
Downs enfrenta as questões levantadas por Weber e Schumpeter, mais especificamente, ele consegue encontrar um princípio que compatibiliza o funcionamento da democracia elitista e a racionalidade individual a partir da identificação entre a idéia de racionalidade com a idéia do indivíduo capaz de maximizar os benefícios que ele usufrui do sistema político. Essa conclusão foi baseada em uma observação empírica dos meios empregados por um indivíduo para alcançar um determinado fim, baseados na:
- Capacidade de decisão do indivíduo quando confrontado com diversas alternativas;
- Capacidade do indivíduo de classificar e hierarquizar alternativas;
- Escolha da alternativa mais bem colocada dentro de um ranking hipotético;
- Escolha da mesma alternativa sempre que um indivíduo se veja confrontado com a mesma opção. (AVRITZER, 1996).
O modelo de democracia defendido por Downs parte do pressuposto de que o objetivo central dos governos é se manter no poder e não buscar a realização do bem comum. Da mesma maneira que os partidos políticos não têm como função formular programas de governo, mas sim ganhar eleições. Assim o eleitor – o indivíduo racional – busca maximizar os benefícios que o governo tenta lhe oferecer. E desta maneira se cria uma dinâmica em que os governos trabalham para atender aos interesses dos eleitores e assim se manterem no poder.
Downs, portanto, apresenta uma visão utilitarista da democracia focada na idéia do auto-interesse, uma concepção de democracia em que os cidadãos e os grupos políticos estão permanentemente em conflito.
O Elitismo Democrático, portanto, defende uma proposta de democracia na qual a capacidade da sociedade é subestimada, não cabendo a ela nenhuma função ao não ser a escolha dos representantes que tomarão todas as decisões políticas em seu lugar. A participação política e o diálogo público são vistos de maneira totalmente contraproducente. Se por um lado há um ceticismo no cidadão comum, por outro lado há uma supervalorização das elites como as detentoras da racionalidade em uma sociedade. Dessa maneira, esses teóricos omitem o fato das elites terem seus próprios interesses e na prática poderem trabalhar apenas para alcançá-los, sem necessariamente se preocupar com o interesse da maioria que os elegeu.
3. A Crise da Democracia Representativa e a Resposta de Habermas ao Elitismo Democrático
É na década de 1960 que a democracia representativa começa a entrar em crise nos países do norte. A população parece não estar mais disposta a delegar a seus representantes o direito de decidir por todas as questões que são do seu interesse. Há que se considerar que esse foi um período em que houve uma forte ampliação no acesso à informação, meios de comunicação de massa como o rádio, a TV e o telefone começaram a se popularizar. Também o acesso à educação foi intensificado em muitos países e os níveis de alfabetização se elevaram e geraram uma massa crítica na sociedade maior do que a existente em épocas passadas. E por fim, cabe destacar o fortalecimento de movimentos de protestos (contra a guerra do Vietnã, por exemplo) e também o nascimento dos “novos movimentos sociais” (movimento ambientalista, movimento pelos direitos humanos, movimento de mulheres) que exigiam a inclusão de novas questões na agenda pública.
A visão elitista da democracia não condizia com essa realidade e era necessário ajustar essa demanda crescente de participação por parte da população com novas concepções de democracia que identificassem na participação política e no debate público formas de fortalecê-la.
Dahl foi o autor que tratou de ressaltar a importância do caráter participativo da democracia ao defender um novo sistema de governo, a poliarquia, o qual teria a sua legitimidade assegurada pelo processo de discussão e argumentação anterior às eleições em que os indivíduos ao mesmo tempo apresentariam as alternativas políticas e se informariam a respeito delas. Isso demonstra uma preocupação de Dahl com a qualidade da prática democrática, a ampliação da democracia a algo mais que um sistema de governo. No entanto, as condições necessárias para o surgimento de uma poliarquia apontam na direção de uma sociedade com diferentes grupos detentores de poder. Dahl não indica como se atingir esse objetivo e segundo Avritzer (1996), esse é um dos limites de sua teoria.
De acordo com Avritzer (1996), Habermas é quem consegue apresentar as respostas mais adequadas ao elitismo democrático, apesar de ter o mesmo ponto de partida, consegue encontrar uma forma de justificar a coexistência de democracia, da racionalidade e da participação.
Como resposta à racionalidade instrumental de Weber e à questão da inevitabilidade da ampliação da burocracia, Habermas argumenta que há dois tipos de racionalidade. Uma racionalidade sistêmica relacionada ao sistema político, isto é, à burocratização dominante na esfera administrativa do Estado. E uma racionalidade comunicativa relacionada à idéia de esfera pública, isto é, o espaço de discussão e argumentação onde os valores democráticos se constroem. A conclusão é que a burocratização passa a ser uma ameaça à democracia na medida em que ela ultrapassa o limite do espaço administrativo do estado e passa a influenciar as estruturas comunicativas da esfera pública.
A respeito da questão levantada por Schumpeter, a impossibilidade de se chegar a uma visão unificada de bem comum e de relacioná-lo a um processo racional, Habermas ressalta a importância do processo de argumentação e de discussão próprios da democracia. E vai além ao afirmar que a democracia não se justifica no plano individual, mas sim no processo argumentativo que é eminentemente coletivo.
Diferentemente da idéia de deliberação pública centrada no processo decisório defendida por Weber e Schumpeter, Habermas propõe um processo de deliberação pública centrada no processo argumentativo e dessa maneira resgata o valor da participação e dos espaços públicos de discussão para o fortalecimento da democracia, (Avritzer, 2000)
É interessante perceber o que o processo de lutas pela democratização dos países do sul, iniciado na década de 1980, já veio acompanhado de uma reivindicaç ão pela ampliação das formas de participação política da sociedade. Esse processo de redemocratização contou com uma resistência ativa dos movimentos sociais cujos integrantes sofreram a perseguição e a violência do estado autoritário. Logo, era compreensível que a população desejasse garantir meios de influir nas decisões públicas e também participar delas em um período pós-ditadura. Assim se almeja uma articulação entre participação e representação a fim de qualificar a prática democrática, partindo do pressuposto de que a representação política é um fato, principalmente devido à questão da escala, e que não é possível prescindir dela.
Se focarmos a experiência democrática da América Latina, cabe observar que restaurada a democracia e após alguns anos dessa nova experiência, as pesquisas de opinião apontavam uma significativa desilusão da população em relação ao sistema democrático. Não era de se admirar esse tipo de postura da sociedade já que a tão sonhada melhoria da qualidade de vida e a equidade social não foram alcançadas a partir da experiência democrática. O sistema de governo mudou, mas em muitos países, os políticos do período ditatorial e as elites a eles associadas, continuaram no poder.
No que se refere ao desenvolvimento econômico, a década que vai de 1982 a 1991 foi denominada a “década perdida”, na qual o nível de endividamento externo dos países latino-americanos cresceu a um patamar tão elevado, que eles foram considerados falidos pelos seus credores internacionais. A fim de se evitar uma crise financeira internacional, já que muitas instituições financeiras estavam com os seus ativos na forma de títulos da dívida externa latino-americana, o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI) apresentaram um conjunto de medidas a serem aplicadas pelos governos nacionais denominado “Consenso de Washington” que consistia principalmente da:
- Abertura do mercado interno a produtos estrangeiros e a livre circulação de recursos financeiros;
- Abertura a investimentos internacionais;
- Desregulamentação da economia;
- Disciplina fiscal e reorientação dos gastos públicos; e
- Privatização de empresas públicas. (Green, 2003)
O resultado dessas medidas foi um agravamento da crise econômica e, principalmente, um intenso processo de concentração de riquezas e aprofundamento das desigualdades sociais. O que levou o Banco Mundial e o FMI a repensarem as diretrizes do Consenso de Washington e apresentarem uma segunda versão com algumas modificações, incluindo dentre outras, questões de cunho social com foco na também na redução da pobreza.
A tentativa de trazer essa dimensão social a partir do Novo Consenso de Washington não surtiu o efeito esperado e isso acarretou em um desgaste natural dos partidos de direita frente à população que em sua maior parte desconhecia esse contexto econômico internacional, mas sentia na pele os impactos dessas políticas em sua vida cotidiana.
Diante dessa realidade, os partidos de esquerda ressurgiram como muita força nas discussões de interesse nacional e seus candidatos – a maior parte constituída por lideranças formadas durante o período ditatorial no interior dos diferentes movimentos sociais – passaram a personificar a esperança por mudanças estruturais no país e, por conseguinte, um incremento na qualidade de vida da população. O século XXI foi, portanto marcado por uma retomada da esquerda na América Latina, a qual foi denominada a “nova esquerda”.
Romper com o legado neoliberal e amenizar os seus impactos sobre a população não é uma tarefa fácil. Até porque a ascensão dessas lideranças de esquerda ao poder implicou em uma diminuição da capacidade de influência das elites que historicamente controlaram a política nacional (establishment). Fato que tem gerado uma grande tensão social e um movimento por parte das elites e dos meios de comunicação de massa por elas controlados de deslegitimar os novos governos de esquerda na América Latina. Por um lado, acusando-os de exercerem práticas que ferem a democracia e apontam para um retrocesso no que diz respeito às liberdades individuais conquistadas com a democracia e, por outro lado, criminalizando os movimentos sociais que servem de base para esses governos.
A ascensão dessa nova esquerda veio acompanhada de um fortalecimento do papel do Estado na sociedade e também pela tentativa de fortalecer a esfera de decisão e discussão pública, incluindo também grupos historicamente marginalizados. Entretanto, a construção e o fortalecimento de outro conceito de democracia, mais inclusiva e participativa precisaria de muito mais do que a tomada do poder político e de boas intenções para se tornar uma realidade.
Na próxima seção desse texto, pretendo explorar os desafios e perspectivas da participação política, tanto nos espaços institucionais quanto nos não institucionais a o seu potencial para aperfeiçoar a qualidade da democracia. Tratarei especificamente do caso brasileiro.
4. Desafios da participação política
A esquerda brasileira, principalmente o Partido dos Trabalhadores, veio ao longo das últimas duas décadas realizando uma série de experimentações – no âmbito dos municípios – de metodologias participativas. Com grande destaque para o Orçamento Participativo cuja experiência de Porto Alegre obteve reconhecimento também no exterior. O esforço em desenvolver e implementar essas formas participativas de consulta e deliberação provou que era possível sim incluir a população e mais ainda, grupos vulneráveis e excluídos nas decisões públicas. Isso contribui para que a esquerda brasileira pudesse chegar ao governo federal em 2003 com um legado participativo nos municípios e com a uma possibilidade real de ampliar e intensificar o papel desses espaços na sociedade. No entanto, a consolidação dessas práticas vem enfrentando algumas questões sobre os quais apresentarei alguns pontos de vista.
1. A definição da agenda da participação
Historicamente indivíduos nas sociedades se auto-organizaram em movimentos sociais que lutaram para conquistar uma parcela de poder e assim tornar realidade as suas reivindicações. Assim foi com o Partido dos Trabalhadores que emergiu do movimento sindicalista, agregando muitos outros movimentos ao longo de sua trajetória e, após duas décadas de lutas e de muito trabalho, consegue finalmente chegar à principal esfera de poder do país, o governo federal.
Essa conquista se deveu enormemente a uma ativa e fiel militância, a qual alimentou uma série de expectativas de exercer uma maior influência nas questões nacionais do país. Essa influência se traduziria na possibilidade de incluir uma nova agenda de discussão a partir das demandas dos próprios movimentos. No entanto, esse governo oriundo dos movimentos sociais e simpáticos às suas causas não representa simplesmente os que os elegeu, mas toda a diversidade da sociedade.
Lutas históricas de movimentos sociais partidários do atual governo não se converteram em prioridade nacional, como é o caso da reforma agrária, por exemplo. Além de não levar a cabo um intenso processo de valorização da pequena propriedade e da agricultura familiar, o governo passou a valorizar publicamente o agro-business, mantendo o país com o seu o mesmo papel de fornecedor e exportador de commodities para o mundo.
Ao final, qual o valor de opinar e decidir sobre a agenda trazida pelo governo? Será que a participação não se converteu em um fim em si mesma, apenas para legitimar as propostas do governo? Como evitar essa cooptação dos movimentos sociais? Na minha opinião, é preciso que esteja bem claro que qualquer governo, independente de sua origem – nos movimentos populares ou nas elites – deve ser pressionado e controlado a fim de que o jogo político e as articulações partidárias necessários ao exercício do poder não coloquem as promessas de campanha em último plano.
2. As desigualdades presentes no processo participativo
Outra questão presente nos espaços de participação é como garantir que a sociedade em sua diversidade esteja representada nesses espaços. Com freqüência, certas esferas de participação passam a ser dominadas por grupos com uma maior capacidade de articulação. O problema em si não é que uns grupos estejam mais articulados que outros, mas sim que essa maior articulação signifique um abafamento de determinados segmentos da sociedade.
Isso se deve a uma série de fatores como, por exemplo, grupos que possuem apoio financeiro e que por isso obtém uma maior capacidade de mobilidade. Parcelas da população, especialmente as que estão no interior ou em zonas rurais que naturalmente têm mais dificuldade de ter acesso à informação.
Desta forma, acredito que é dever do governo não apenas abrir os espaços, mas garantir condições para grupos mais vulneráveis possam participar. Que essas pessoas possam receber apoio para se articularem e assim poderem discutir as suas preferências.
3. A falta de capacitação dos representantes da sociedade nos espaços institucionais de participação
Este tem sido um fator crítico da atuação de muitos conselhos gestores de políticas públicas no país, pois a falta de capacitação adequada impacta diretamente na qualidade da atuação dos conselhos, uma vez que seus membros desconhecem as atribuições de suas funções e como exercê-las. Além disso, é válido destacar que a falta de conhecimento permite um maior grau de manipulação da atuação do conselho por parte do executivo, diminuindo a sua autonomia.
Para ilustrar, cito o Conselho de Alimentação Escolar – CAE. O município e o estado para receber o recurso da merenda escolar são obrigados a ter o CAE formado e atuante. Cabe ao CAE, acompanhar a implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar e também avaliar as contas no final de exercício fiscal e emitir parecer conclusivo sobre a regularidade ou não da utilização dos recursos.
A alimentação escolar é uma das principais fontes de corrupção no Brasil. Seja a corrupção em um nível macro – prefeitos que manipulam processos licitatórios – ou mesmo no nível micro – merendeiras e professores que levam alimentos da merenda para casa. Uma maior capacitação para entender e acompanhar os processos de compras de alimentos, e também saber o que precisa ser observado e questionado sobre a merenda durante as visitas as escolas ajudariam muito a melhorar a atuação desses órgãos.
5. Considerações Finais
Se considerarmos que os processos participativos são mais difíceis de serem implementados, por que insistir nesse método? É fato que a prática democrática pode sim gerar um aprendizado na população, ampliando a sua consciência sobre o sistema político. Também ajuda a qualificar as políticas governamentais na medida em que os anseios da população são conhecidos e considerados. O que reflete a necessidade da esfera pública defendida por Habermas, permeada por um outro tipo de racionalidade, dissociada da burocracia da administração estatal.
Existem inúmeros argumentos políticos e técnicos favoráveis às formas participativas de democracia, entretanto, na minha opinião, o mais forte de todos é que a participação política da sociedade brasileira é um direito, garantido em lei, e fruto de vários anos de lutas sociais. Portanto, não se pode e nem se deve abrir mão de um direito, mas sim devemos trabalhar no sentido de superar os desafios e viabilizar a consolidação de todas as esferas de participação conquistadas, fortalecendo a sociedade civil e capacitando os atores para controle, acompanhamento e fiscalização dos governos eleitos.
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Autora: Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha, angelica@cidadania.org.br
6. Referências Bibliográficas
AVRITZER, Leonardo. A moralidade da democracia: ensaios em teoria habermasiana e teoria democratica. Belo Horizonte: Ed. UFMG; São Paulo: Ed. Perspectiva, 1996. Capítulo 5.
________. “Teoria democrática e deliberação pública”. Lua Nova, São Paulo, v 49: 25-46, 2000
________ e SANTOS, Boaventura de Sousa. Para ampliar o cânone democrático. Disponível em www.eurozine.com
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