Conselhos de Alimentação Escolar: Fatores Críticos para a sua Efetividade Democrática
Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha, angelica@cidadania.org.br
São Paulo, 10 de novembro de 2008
1. Introdução
A Constituição de 1988, também conhecida como “Constituição Cidadã”, é o marco legal que introduz no Estado brasileiro a possibilidade de criação de canais de participação política da sociedade e de controle social sobre as políticas públicas no âmbito municipal, estadual e federal. A intensa participação de organizações e movimentos sociais no processo de redemocratização do Brasil, ocorrido nesta mesma década de 80, foi fundamental para a ampliação do sentido da democracia no país.
A intensificação da democracia se materializa na implementação de espaços institucionais de participação como os Conselhos Gestores de Políticas Públicas que transcendem a idéia de democracia representativa. Uma vez que esses Conselhos permitem uma influência direta da sociedade no interior do Estado no que diz respeito à tomada de decisão, acompanhamento da implementação e fiscalização dos recursos públicos relacionados à política pública em questão.
Após 20 anos de sua criação, o Brasil possui milhares de conselhos atuantes nas mais diversas áreas: saúde, educação, assistência social, infância e adolescência, segurança alimentar e nutricional, trabalho, alimentação escolar, entre outros. O número de conselheiros, na sua maior parte com uma atuação voluntária, supera o número de vereadores eleitos. “Entretanto, se a norma legal possibilitou a expansão das formas e dos espaços participativos por todo o território nacional, suas potencialidades inclusivas ainda constituem uma promessa, dependentes de um conjunto de variáveis que as torne uma prática real” (FARIAS, 2008).
Em que medida os Conselhos seriam espaços capazes de promover transformações no Estado e na sociedade, eliminando a desigualdade e instaurando a cidadania? Dagnino (2002) afirma que essa é uma expectativa elevada, que pode levar à conclusão de que os conselhos fracassaram e que, portanto, é fundamental considerar uma série de fatores como a complexidade do processo participativo, a diversidade de contextos e a multiplicidade de relações entre forças políticas a fim de se obter uma avaliação mais propositiva sobre a atuação dessas instituições.
A fim de contribuir com essa discussão, este trabalho terá como foco de análise a atuação dos Conselhos Municipais de Alimentação Escolar (CAE), criados em função da necessidade de acompanhar e fiscalizar a implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Quais são os pontos críticos para a efetividade do CAE? Quais são as formas possíveis para torna-lo um espaço de discussão e decisão mais efetivo?
As análises apresentadas a seguir serão desenvolvidas com base na observação empírica da autora que durante os últimos 18 meses teve a oportunidade de entrevistar pessoalmente conselheiros de alimentação escolar e analisar atas de reunião e de assembléias de eleição em vários estados brasileiros.
2. O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Conselho de Alimentação Escolar (CAE).
O PNAE, também conhecido com programa da merenda escolar, é uma das mais antigas políticas públicas na área social do Brasil. Criado em 1954, inicialmente esteve vinculado ao Ministério da Saúde. Um ano após a sua criação, foi incorporado pelo Ministério da Educação (MEC) ao qual se encontra vinculado até os dias atuais. Um dos méritos desse programa é ter perpassado diversos governos, ao longo de mais de cinco décadas, e se consolidado como uma política de Estado que conseguiu se renovar e se adequar ao contexto atual, mantendo-se relevante e beneficiando diariamente milhões de crianças e adolescentes nas escolas públicas de todos o país.
O Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação (FNDE), autarquia ligada ao MEC, é o órgão responsável pela coordenação do programa de merenda e pelo repasse dos recursos federais para a sua implementação nos estados, municípios e distrito federal. De acordo com a resolução número 32, elaborada pelo FNDE e que define as diretrizes do programa, o PNAE tem como objetivo “atender às necessidades nutricionais dos alunos e à formação de hábitos alimentares saudáveis, durante a sua permanência em sala de aula, contribuindo para o seu crescimento, desenvolvimento, aprendizagem e rendimento escolar”.
Os seus beneficiários são todos os alunos matriculados na educação infantil e no ensino fundamental das escolas da rede pública municipal, estadual, federal e do Distrito Federal, inclusive os alunos matriculados nas escolas indígenas, entidades filantrópicas e as localizadas em área remanescente de quilombos. Atualmente o programa fornece alimentação diariamente a 35,5 milhões de alunos, o que corresponde a 18% da população brasileira.
Os recursos federais destinados ao programa superam 1.6 bilhão de reais. Essa quantia é repassada – em caráter suplementar – aos Estados e municípios com base na quantidade de alunos matriculados na rede pública e contabilizados pelo censo escolar. O governo federal destina R$ 0,22 para cada aluno por dia, considerando o ano letivo de 200 dias. Os alunos matriculados em escolas indígenas e quilombolas recebem o dobro desse valor por serem considerados população em situação de insegurança alimentar.
É válido ressaltar que até 1994 a gestão do programa de merenda era realizada de forma centralizada. A mudança dessa forma de gestão, que passou a ser descentralizada, ocorreu nesse mesmo ano e significou na prática que a responsabilidade pelo uso dos recursos e pela qualidade da refeição passou do governo federal para os estados e municípios. Esse é um marco fundamental para a análise deste trabalho, uma vez que implicou em duas importantes conseqüências: a necessidade de uma maior qualificação dos gestores locais para gerir o programa de merenda e a criação de mecanismos de controle social para essa política pública.
O CAE foi criado também 1994, com uma função consultiva de assessoria aos Estados, municípios e Distrito Federal (também conhecidos com entidades executoras). Em 1998 o FNDE eliminou a necessidade de convênio específico para o repasse de recursos às entidades executoras e, por conseguinte, ampliou o papel do CAE que, a partir de 2000, passou a fiscalizar a utilização dos recursos federais repassados. A única exigência para que uma unidade executora receba verba do governo federal para a merenda escolar é a existência de um CAE.
O CAE é um órgão colegiado e deliberativo com mandato de dois anos, com a possibilidade de uma recondução. Esse conselho é composto por sete membros:
- 01 representante do executivo;
- 01 representante do legislativo;
- 02 representantes dos professores;
- 02 representantes dos pais de alunos;
- 01 representante da sociedade civil.
Para cada um dos membros, há um suplente e todos eles atuam de maneira voluntária. Com exceção das duas primeiras categorias, todos os demais membros devem ser escolhidos em assembléia com esse fim. Os locais que possuem escolas indígenas e quilombolas devem incluir um representante dessas comunidades na composição do conselho. É interessante destacar que nem o representante do executivo, nem o do legislativo podem assumir as funções de presidente e vice-presidente do conselho. Além disso, o prefeito é obrigado a acatar a composição do conselho, ele não tem poder de veto sobre a escolha dos conselheiros.
O CAE deve acompanhar a execução do PNAE e fiscalizar a aplicação dos recursos destinados ao programa. Dentre as suas atribuições, destacam-se: a) verificar a qualidade dos alimentos comprados para a merenda escolar, assim como as suas condições de transporte, armazenamento e preparo; b) apoiar o trabalho da nutricionista na elaboração dos cardápios a serem utilizados nas escolas; c) visitar as escolas ao longo do ano e verificar in loco a qualidade da merenda servida; d) acompanhar o processo licitatório para a compra de alimentos; e) receber e analisar a prestação de contas preparada pela entidade executora e emitir parecer conclusivo que deverá ser encaminhado ao FNDE com a aprovação ou não das contas (a não aprovação pode implicar em suspensão do repasse de recursos pelo governo federal).
Por fim, é válido ressaltar que a prefeitura ou o governo do Estado tem obrigação de apoiar o trabalho do conselho, fornecendo condições para que os conselheiros possam desempenhar o seu papel, ou seja, local apropriado para se reunir, transporte para realizar visitas às escolas, equipamento de informática e recursos humanos.
3. A Importância da Alimentação Escolar no Brasil nos Dias Atuais
Antes de aprofundar a discussão sobre a atuação do CAE, é importante compreender o significado e a importância do PNAE no Brasil no dias atuais. O senso comum tende a crer que a merenda escolar é necessária em regiões carentes do país onde famílias pobres não possuem condições mínimas para alimentar as suas crianças. Considerando esse contexto, o Estado assume um papel de fornecer alimentação nas escolas a fim de garantir que crianças e adolescentes tenham condições de assistir aula. Essa visão confere um caráter extremamente assistencialista à merenda e consegue tirar de foco aspectos mais importantes relacionados à política.
Além disso, a sociedade em geral, especialmente a parcela da população que não é beneficiária dessa política, costuma ter informação sobre a alimentação servida nas escolas públicas por meio dos meios de comunicação os quais, com freqüência, associam a merenda escolar a casos de corrupção no desvio de verbas ou ao fornecimento de alimentos de baixa qualidade e até mesmo fora do prazo de validade. Essas notícias, apesar de verdadeiras, não representam a realidade como um todo e terminam por criar estereótipos.
Os avanços tecnológicos e a mudança de estilo de vida da população impactam diretamente no tipo de alimentação consumido pela sociedade. O consumo crescente de alimentos industrializados e com baixo valor nutricional tem como conseqüência uma geração com alta incidência de pessoas obesas não só no Brasil, mas em diversas partes do mundo. Esse ganho de peso está diretamente relacionado ao desenvolvimento de doenças crônicas não transmissíveis como hipertensão, diabetes, problemas circulatórios, entre outras que além de ser umas das principais causas de morte no país, tem contribuído para o colapso do sistema público de saúde.
A alimentação escolar passa a ser encarada, portanto, como uma importante estratégia de prevenção de doenças futuras na medida em que insere no ambiente escolar uma perspectiva pedagógica ao ato da alimentação e utiliza a escola para estimular a adoção de hábitos alimentares saudáveis desde a infância. A difusão do tema da educação alimentar tem sido uma constante em todas as regiões do país e tem contribuído não apenas para melhorar o hábito alimentar dos alunos nas escolas, mas também das famílias que passam a ser influenciados por seus membros que consomem uma merenda escolar de qualidade.
Faz-se necessário também evidenciar um outro caráter do PNAE como um importante catalisador do desenvolvimento local em muitos municípios brasileiros, os quais têm desenvolvido políticas públicas de incentivo e apoio a agroindústria familiar a fim de qualificar pequenos produtores para o fornecimento de produtos para a alimentação escolar. Dessa forma, o recurso destinado à merenda escolar permanece no próprio local, estimulando a sua economia.
No entanto, para um segmento da população, a merenda escolar assume também uma outra perspectiva que merece ser ressaltada. Para muitas empresas do setor de alimentação, a merenda escolar é um nicho de mercado, uma oportunidade de negócios. A tendência da terceirização do fornecimento da alimentação escolar é crescente, especialmente em municípios do sul e sudeste do país e colocam os conselheiros diante da necessidade de buscar novos conhecimentos para cumprirem o seu papel.
A partir de 1988, a alimentação escolar é reconhecida constitucionalmente como um direito e que deve ser exigido pela população com o apoio do CAE para que seja cumprido. Diante deste cenário, como tem sido o atuação do CAE?
4. A Atuação do Conselho de alimentação Escolar – Fatores Críticos para a sua Efetividade
Após oito anos funcionando com o seu formato atual, quais são os fatores críticos que limitam a efetividade da capacidade de discussão e de decisão desse espaço de participação? Essas não são considerações fáceis de serem desenvolvidas uma vez que o objeto da análise não é único, são milhares de conselhos de alimentação escolar em todo o país, imersos nas mais diferentes realidades e contextos políticos.
Um primeiro aspecto diz respeito à representatividade do Estado e da sociedade civil no interior do conselho. Como exposto no tópico dois deste texto, o CAE possui sete membros oriundos de cinco distintas categorias. A questão da paridade não é facilmente observada, considerando-se apenas a composição do conselho, pois a depender do contexto local, é possível observar um excesso de representatividade do governo em alguns casos e da sociedade civil em outros. Isso acontece porque no caso de alguns conselheiros, há sobreposição de papéis, ou seja, o indivíduo representa os país de alunos no conselho, mas essa mesma pessoa também é um funcionário da prefeitura. Ou, em outro exemplo, o integrante do conselho foi indicado pela câmara de vereadores, mas também é membro do sindicato. Nestes dois casos, como é possível garantir que esses conselheiros estão representando de fato os pais de alunos e a câmara de vereadores, e não a prefeitura e o sindicato, respectivamente?
Perceber que em muitos CAE`s o limite que separa a representação do governo e a representação da sociedade civil é muito tênue corrobora com a reflexão proposta por Dagnino (2002), a qual transcende a distinção entre sociedade civil e governo com base na estrutura e na forma de ação. A autora propõe que se considere o projeto político a partir de uma perspectiva ampla como “aquilo que orienta a ação”. E nesse caso, é possível observar as discussões e decisões serem pautadas pela disputa em torno de projetos políticos distintos que podem aglutinar representantes governamentais e da sociedade civil em torno de uma mesma causa.
Apesar desse compartilhamento de projetos políticos ser possível, vale a pena incluir uma outra variável nesta análise: a interlocução entre o conselheiro e o grupo que ele representa nesse espaço institucional. Será que a categoria representada por esse indivíduo está efetivamente acompanhando a sua atuação no conselho? O conselheiro participa de assembléias ou reuniões do segmento representado por ele para prestar contas de sua atuação? Em que medida os diversos grupos representados no conselho estão preocupados em qualificar a atuação de seus representantes a partir da discussão de proposições e de pautas a serem consideradas na agenda institucional do conselho?
Serafim (2008) considera que “o efetivo exercício do controle social depende não apenas da disponibilização de instrumentos necessários, mas especialmente da capacidade dos movimentos, organizações, fóruns, grupos e outros atores da sociedade em debater com qualidade as políticas públicas, que sociedade querem, o que é necessário fazer para transformar a realidade de modo a garantir direitos”. Portanto é fundamental que haja a circulação de informações e aprofundamento do debate em torno de propostas a fim de se evitar uma distorção da participação do conselheiro, ou seja, que ele perca de vista o coletivo que o subsidia e passe a ser encarado apenas a partir de sua dimensão individual.
Um segundo aspecto é a partilha efetiva de poder entre Estado e sociedade civil. Dagnino (2002) destaca o processo decisório em torno da política pública como um ponto crucial e também uma das raízes do conflito no interior dos espaços de participação, uma vez que o Estado concentra as funções de decisão e “o poder deliberativo previsto para os Conselhos Gestores com freqüência se transforma na prática apenas em uma função consultiva ou até mesmo apenas legitimadora das decisões tomada nos gabinetes”.
Serafim (2008) ressalta dois desafios para o controle social: a falta de acesso a informações necessárias e a falta de capacidade técnica e política para intervenção nos debates. Esses dois desafios são com muita freqüência enfrentados pelo CAE, mas merece uma atenção maior a falta de capacidade técnica, uma vez que de nada adianta as informações se os conselheiros não conseguem compreende-las e desenvolverem uma visão crítica a seu respeito.
A avaliação cuidadosa das atribuições do CAE e da origem de seus membros permite concluir que dificilmente os conselheiros estão aptos para o exercício de sua função. Considerando-se apenas os representantes dos professores, dos pais de alunos e da sociedade civil, salvo raras exceções, essas pessoas não possuem conhecimento técnico sobre armazenamento e transporte de alimentos, condições de higiene para manipulação e preparo de alimentos, adequação de cardápios, aprovação de prestação de contas (a partir da análise de notas fiscais, extratos bancários etc).
O esforço do governo, de órgãos de controle como o Tribunal de Contas da União (TCU) e da própria sociedade civil para prover essa capacitação técnica tem sido uma importante contribuição para a atuação do CAE. Alguns fatores críticos limitam o impacto dessas ações: o universo de conselheiros que supera a casa dos 40.000, o difícil acesso a determinadas regiões do país e o tempo do mandato dos conselheiros de apenas dois anos. Em relação aos dois primeiros é mais difícil propor alternativas, já que estão relacionadas às dimensões do país. Mas sobre o tempo de mandato, o Projeto de Lei 2877/2008, recém aprovado na Câmara e enviado ao Senado, amplia o mandato para quatro anos o que pode implicar em um impacto mais duradouro do esforço de capacitação dos conselheiros.
Entretanto a capacitação técnica, apesar de qualificar a atuação do conselho, não é suficiente para assegurar a sua efetividade decisória. Primeiramente porque em muitos casos os conselheiros não têm uma base de apoio para a sua atuação, o que os torna extremamente vulneráveis a coerção e a cooptação pelo poder público. Em segundo lugar porque as capacitações assumem um caráter técnico que não suprem a necessidade latente de formação política, essencial para um melhor desempenho relacionado a questões mais amplas da política em questão.
A decisão pela mudança da forma de gestão do PNAE no âmbito local é um exemplo desse tipo de questão mais ampla. Pois o que parece ser uma decisão puramente técnica, pode envolver interesses políticos e econômicos especialmente quando se trata da opção por uma gestão terceirizada da alimentação escolar. Como falado na seção anterior do texto, o fornecimento de refeições escolares é um lucrativo nicho de mercado e vem sofrendo intensas investidas de empresas privadas que descobriram o quão lucrativo esse negócio pode ser. Independente das questões ideológicas que o tema da terceirização pode suscitar, o fato é que é comum que esta seja uma decisão unilateral do gestor público (prefeito ou governador) que é comunicada ao CAE depois de formalizada. Já existe o precedente de conselhos que se articularam com o Ministério Público e conseguiram convocar audiência pública com o gestor a fim de reverter a decisão. No entanto, esses casos se configuram como uma exceção e exigem um elevado grau de organização e mobilização da sociedade.
Um outro exemplo que pode ser citado é a elaboração do Projeto de Lei 2877/2008 que trás novas regulamentações para o PNAE. Esse projeto é uma iniciativa do próprio governo, por meio do FNDE, que contou com o apoio do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA) para a sua elaboração e para a mobilização da sociedade em torno dele. Como o CAE tem uma atuação no âmbito local e não é comum o fenômeno da articulação entre CAE`s de diferentes estados ou municípios, compreende-se a fragilidade da sua capacidade de influenciar em uma agenda nacional da alimentação escolar no Brasil. Em uma gestão que tem a segurança alimentar como política prioritária, sente-se menos o impacto dessa fragilidade. Mas quando não há a vontade ou envolvimento político do gestor, observa-se o que aconteceu no governo anterior, quando o valor per capita repassado pelo governo federal às unidades executoras permaneceu com o mesmo valor por 10 anos, inviabilizando em muitos casos a efetividade da política pública.
5. Considerações Finais
Dois fatores críticos para a efetividade do CAE foram identificados neste texto: a representatividade do Estado e da sociedade civil no interior do conselho e a partilha efetiva de poder entre Estado e sociedade civil. Um mesmo determinante pode ser associado aos dois, o perfil associativo dos municípios (Baierle, 1992; Avritzer; 2002). O associativismo já é em si uma forma de participação e representa uma pré-condição para a efetividade do conselho, uma vez que os municípios que possuem um alto grau de articulação e de mobilização de movimentos e organizações sociais conseguem dar um respaldo maior à atuação dos conselheiros, assim como qualificar o desempenho de seus representantes.
É sabido que nem todos os municípios brasileiros possuem uma sociedade civil forte e politizada e que esse é um movimento que precisa partir do interior da própria sociedade. Por um lado, é necessário resgatar o valor da discussão política e da educação para a política. São dois itens que vêm perdendo espaço gradativamente na sociedade e na proposta pedagógica das instituições de ensino formais. Discutir política é considerado uma perda de tempo e o conhecimento valorizado é o técnico. Assim acaba sendo a própria formação dos conselheiros, com forte viés tecnicista. É preciso retomar a idéia de mudança de transformação social a partir de uma proposta pedagógica emancipatória.
Além disso, seria muito válido se o CAE conseguisse uma maior publicização das suas ações como forma de se legitimar frente à sociedade. O rádio pode ser uma alternativa viável já que é um meio de comunicação acessível, de baixo custo e com grande alcance, configurando-se em muitos municípios brasileiros como o principal meio de comunicação. Já existem redes de radialistas e comunicadores populares que adotaram temas como saúde, infância e adolescência e passaram a reservar espaço em sua programação para veicular notícias sobre políticas públicas relacionadas a essas duas áreas.
Um outro determinante para a efetividade do CAE tem sido a vontade e/ou o envolvimento político do gestor (Abers, 1998; Faria, 2005), principalmente por parte do atual governo federal que tem o tema da segurança alimentar como questão prioritária em sua agenda. Várias foram as conquistas para a alimentação escolar proporcionadas pelo atual governo. No entanto, a década anterior foi um período em que a merenda escolar obteve poucos avanços. Como evitar que esse ciclo volte a se repetir? O fato de não existir uma ação conjunta de vários CAE`s em torno de uma agenda política mais ampla é um fator limitante. Entretanto os Conselhos de Segurança Alimentar podem ser um importante ponto de apoio e mobilização para o tema da alimentação escolar, uma vez que já possui uma atuação nesse sentido.
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6. Referências Bibliográficas
Dagnino, E. (org.) 2002. Sociedade civil e Espaços Públicos no Brasil. Ed. Paz e Terra. Capítulo 8.
Faria, Claudia Feres. 2008. Os determinantes da efetividade democrática da participação social. Texto escrito para a disciplina Democracia Políticas públicas e participação.
Serafim, Lizandra. 2008. Controle Social: que caminhos? Observatório de Direitos do Cidadão/Equipe de Participação Cidadã – Instituto Polis.
Brasil. Ministério da Educação. Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação. Conselho Deliberativo. Resolução N. 32 de 10/08/2006.
Weis, Bruno; Abrahão, Nuria; Belik, Walter. Gestão Eficiente da Merenda Escolar. 3ª Edição. São Paulo. Ação Fome Zero, 2007.
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Autora: Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha
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