Alimentação Escolar: A importância da descentralização e da participação na garantia deste direito

Alimentação Escolar: A importância da descentralização e da participação na garantia deste direito

Autora: Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha (angelica@cidadania.org.br / angelica.rocha@acaofomezero.org.br)
São Paulo, Setembro de 2009

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Introdução

 Analisar o processo histórico de conquista e ampliação de direitos implica, necessariamente, em uma discussão sobre o conceito de cidadania. Coutinho (1994) destaca que no mundo moderno a noção e a realidade da cidadania estão organicamente ligadas à idéia de direitos. Matos (2009) afirma que “a cidadania é o ambito dinâmico da construção das lutas sociais por direitos” e complementa com a idéia de que “os seres humanos são os atores e atrizes que agem politicamente para efetivar suas demandas na forma da consolidação de direitos” (Matos, 2009, p. 01).

No que tange às raízes históricas do cenceito de cidadania, Reis (1997) considera que há um consenso de que é na polis grega que os conceitos de liberdade e igualdade ganham um conteúdo político e onde nascem as primeiras teorias sobre cidadania. Neste dado momento histórico a noção de cidadania estava associada à participação política dos cidadãos nas princiapis decisões da polis. E essa participação não era um direito universal, pois não incluia os escravos, as mulheres e os estrangeiros.

Na modernidade, é o burguês que assume o stattus de cidadão. Assim como na polis grega o cidadão é o homem branco pertencente a uma elite. Um fator determinante que diferencia esses dois momentos históricos é que na polis grega a noção de cidadania estava associada à perspectiva republicana, ou seja, entendida a partir de uma dimensão de comunidade, valores e normas. Já na modernidade, essa noção se associa a uma corrente liberal na qual a dimensão individual está em evidência. A noção de direitos individuais fundamentais que possui como fio condutor a idéía do “contrato” defendida por Locke. Um dos objetivos deste trabalho é compreender alguns dos desdobramentos que o pensamento liberal incorpora na luta pela cidadania e pelos direitos até os dias atuais.

É importante assinalar a compreensão da cidadania enquanto processo, isto é, “a cidadania não é dada aos indivíduos de uma vez para sempre, não é algo que vem de cima para baixo, mas é resultado de uma luta permanente, (…), implicando um processo histórico de longa duração” (Coutinho, 1994, p. 02). O Brasil, por exemplo, avançou de forma significativa na estruturação e normatização dos direitos com a constituição de 1988. No entanto, ainda há uma grande distância a ser percorrida entre a existência dos direitos na lei e o seu cumprimento na prática. E isso se deve fundamentalmente ao desconhecimento da população sobre os seus direitos, o que a impede de exigi-los. De acordo com Anastasia (2006), é um grande desafio da democracia brasileira pós 1988 garantir a tradução de direitos, dos recursos (acesso a educação, participação política e debate político) e das preferências dos diferentes atores políticos em capacidades do exercício efetivo do seu status de cidadão.

Este artigo pretende analisar criticamente o processo histótico de ampliação da cidadania e a conquista de direitos a partir do caso da política de merenda escolar no Brasil, formalmente denominada Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). De que forma a intensificação da democracia brasileira a partir de novas formas de gestão do Estado e da criação de canais institucionais de participação e controle contribuíram para a ganrantia do direito a uma alimentação escolar de qualidade?

Cidadania, Democracia e Direitos

 A Declaração Universal dos Direitos Humanos, em seu Artigo I, afirma que “todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos (…)”. Não é preciso ser um especialista em direitos humanos para se ter certeza de que ainda há um longo caminho a ser percorrido até que isso se torne uma verdade para todos. Provavelmente o maior desafio dos estados na atualidade seja ampliar o conceito de cidadania na prática. Coutinho (1994) é enfatico, “os indivíduos não nascem com direitos. Os direitos são fenômenos sociais, são resultados da história.”

Segundo Coutinho (1994), o ensaio de Marshall – Cidadania e Classe Social (1967) – apesar das inúmeras críticas a seu respeito, tem como um de seus principais méritos defender a dimensão histórica e processual da cidadania. Além disso, foi Marshall quem primeiro estabelecu a distinção clássica entre direitos civis, políticos e sociais. Por direitos civis entende-se o direito à vida, à liberdade de pensamento e à propriedade. Os direitos políticos dizem respeito ao direito de votar e ser votado, bem como o direito de associação e representação. Por fim os direitos sociais permitem ao cidadão a participação na riqueza material criada pela sociedade. 

A transição da Idade Média para a Modernidade, que coincidiu com o período de emergência do capitalismo, é um marco importante, pois é nesse momento histórico em que a busca por outro modelo de Estado com o objetivo de fazer frente ao Absolutimo ganha força.  Teóricos como Jonh Locke, por exemplo, defendiam a existência de “direitos naturais”, isto é, direitos que pertencem aos indivíduos independente do seu status na sociedade. Esses ideais liberais abriram caminho para as revoluções responsáveis por alçarem ao poder uma nova classe social, o buguês.

Outro legado liberal é a idéia do “contrato”, o convívio social por meio do estabelecimento de trocas. De acordo com Matos (2009), implícita à idéia de contrato vinheram as definições do mundo público e do mundo privado e também uma cisão entre eles. Na prática significa que é na esfera pública que estão a racionalidade, a argumentação, a política e cujo ator principal é o homem branco e pertecente a uma classe social privilegiada. Do outro lado, no ambito do privado, está a vida doméstica, a emoção, a sensibilidade e é onde estão as mulheres, as crianças, os idosos. Matos (2009) destaca que a não houve apenas uma cisão entre esses dois mundos, mas houve também uma hierarquização entre eles, em que o primeiro passou a se sobrepor ao segundo. Logo tudo o que está fora do mundo público está excluído da conquista dos direitos.        

Essa discussão é importante na medida em que ela explicita, segundo Matos (2009), a universalização de um padrão dominante como o sujeito de direito e que a cidadania a partir de desse padrão dominante nunca foi universal efetivamente. Essa percepção abre caminho para uma compreensão multidimensional da cidadania que tem como foco a expansão de direitos. E para isso é necessário repensar o conceito de cidadania a partir de uma perspectiva mais inclusiva, considerando dimensões como geração, sexualidade, religião, etnia, entre outros.

Para Matos (2009) essa é a demanda que os movimentos sociais trazem hoje para a agenda de discussão da cidadania. Istoe é, é possível expandir a cidadania? É possível pensar em direitos que incluam mais do que excluam? Coutinho (1994) argumenta que a conquista de direitos tem início com a formulação de demandas em um dado momento histórico por classes ou grupos sociais. É importante destacar que essa ampliação da cidadania implica obrigatoriamente na inclusão política de grupos que historicamente estiveram marginalizados no debate sobre as poíticas públicas.  

 No Brasil, o Estado democrático é o responsável pela regulação da cidadania. A constituição de 1988 é um marco fundamental na expansão dos direitos à população. Anastasia (2006) afirma que a definição de regras é um primeiro divisor de águas para o bom funcionamento da democracia e que elas precisam ser inclusivas e igualitárias. Coutinho (1994) esclarece que é o processo de radicalização da democracia que irá se desdobrar na realização da cidadania. Anastasia (2006) corrobora com essa idéia ao afirmar que as regras são necessárias, mas não são suficientes para o a garantia do desempenho adequado das instituições democráticas. É necessário haver canais institucionais e não institucionais de participação e eles precisam garantir a expressão livre e permanente dos diferentes interesses. Além disso, as capacidades requeridas para o exercício político precisam ser construídas e destribuídas entre os atores.

A Alimentação Escolar como Direito

 O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), também conhecido como programa de merenda escolar é um exemplo de política pública que perpassou diversos governos e conseguiu se consolidar enquanto uma política de Estado. Criado em 1954, o programa foi o primeiro a utilizar uma estratégia de suplementação alimentar. Desde o seu início até a década de 1960, os alimentos distribuídos eram oriundos de doações interncaionais. Um dos objetivos dessas doações era escoar a superprodução de alimentos da América do Norte (EUA e Canadá) por meio de ajudar alimentar aos países pobres, em especial os da América Latina.

A merenda escolar tem como beneficiários alunos de escolas públicas, ou seja, crianças e adolescentes de baixa renda. Um público que durante a maior parte da história não foi reconhecido como “sujeito de direito”. O que, em certa medida, explica porque à merenda escolar é associada uma visão assistencialista. O senso comum tende a crer que a merenda escolar é necessária em regiões carentes do país onde famílias pobres não possuem condições mínimas para alimentar as suas crianças. Considerando esse contexto, o Estado assume um papel de fornecer alimentação nas escolas a fim de garantir que os alunos tenham condições de assistir aula. Essa visão consegue tirar de foco aspectos mais importantes relacionados à política. Apresentada desta forma, a alimetação escolar parece um favor dos políticos para a população e não um direito garantido por lei. Coutinho (1994), explica bem a situação ao afirmar que:

“… os direitos sociais foram por muito tempo negados, sob a alegação de que estimulariam a preguiça, violariamas leis do mercado (e, portanto, o direito individual à propriedade), além de impedirem os homens de se libertar da tutela de um poder estatal autoritário e paternalista.”

Durante quatro décadas o PNAE foi executado de forma centralizada pelo governo federal. Seguindo a proposta descentralizadora da constituição de 1988, a execução do programa de merenda passa a ser de responsabilidade dos governos locais (municípios e secretarias estaduais de educação). Essa descentralização gerou dois desdobramentos principais: 1) a necessidade de uma maior qualificação dos gestores locais; e 2) a criação de canais institucionais de participação a fim de controlar a utilização dos recursos públicos. Segundo, Matos, “a descentralização e a participação passaram a ser vistos como ingredientes fundamentais na reorientação das políticas públicas” (2009, p. 33).  

Trazer a responsabilidade do PNAE para o âmbito local trouxe uma série de ganhos para os beneficiários da política pública. O fator que merece maior destaque é a possibilidade de adequar o programa de merenda à realidade local, respeitando aspectos culturais como o hábito alimentar da região. Consumir alimentos próprios da região implica naturalmente na compra de gêneros produzidos no local. Desta forma o PNAE se apresenta como um importante catalisador do desenvolvimento local em muitos municípios brasileiros, os quais têm desenvolvido políticas públicas de incentivo e apoio a agro-indústria familiar a fim de qualificar pequenos produtores para o fornecimento de produtos para a alimentação escolar. Dessa forma, o recurso destinado à merenda escolar permanece no próprio local, estimulando a economia.

Dentro desse contexto, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) é uma política que merece destaque. Por meio de convênio com a CONAB (Companhia Nacional de Abastecimento) ou com o MDS (Ministério para o Desenvolvimento Social), a prefeitura recebe um recurso complementar para a compra de gêneros alimentícios exclusivamente da agricultura familiar. O que se observa na prática, é que em muitas situações não basta apenas garantir uma demanda contínua para os pequenos produtores locais, é preciso também qualifica-los e torna-los aptos a fornecer um alimento de qualidade. Essa movimentação tem propocionado o renascimento de muitas associações e cooperativas que estavam praticamente inativas e também tem servido de estímulo para que outras sejam criadas.

É interessante notar que os produtores ao se qualificar e conseguirem garantir uma demanda contínua para os seus produtos começam a vislumbrar, com o apoio da prefeitura e de outras instituições, novos horizontes. Um exemplo é a criação de feiras livres onde a população pode ter acesso a uma compra direta do produtor, sem intermediários, e consequentemente com preços mais baixos. Além disso, merece destaque o aspecto multisetorial que é agregado à política de alimentação escolar, pois geralmente essa compra da agriultura familiar implica em ação conjunta do departamento de merenda escolar (vinculado na maior parte das vezes à seccretaria de educação) com a secretaria de agricultura ou de desenvolvimento econômico do município.   

Esta multisetorialidade também é observada em relação à política de saúde. A alimentação escolar é considerada uma das estratégias mais eficazes para se disseminar hábitos alimentares saudáveis desde a infância. A difusão do tema da educação alimentar tem sido uma constante em todas as regiões do país e tem contribuído não apenas para melhorar o hábito alimentar dos alunos nas escolas, mas também reduz a incidência de doenças entre as crianças. Além disso, o hábito alimentar das famílias passa a ser influenciados por seus membros que consomem uma merenda escolar de qualidade.

            Se por um lado a gestão descentralizada tem feito diferença para assegurar uma alimentação de maior qualidade nas escolas, por outro lado ela tem possibilitado um maior controle da população local sob os recursos destinados à alimentação escolar. O controle desta política cabe aos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE), um órgão colegiado e deliberativo formado por sete membros representantes dos pais de alunos, sociedade civil, professores e do executivo local, que tem a responsabilidade de acompanhar a execução do programa de merenda pelos municípios. 

Para receber os recursos do Governo Federal, é obrigatória a existência do CAE. Pelo fato de estar mais próximo dos responsáveis pela tomada de decisão referente à aliemntação escolar, é possível estabelecer um diálogo e assim conseguir cobrar providências para a solução de problemas identificados a fim de que a política pública seja executada da maneira mais adequada possível. A atuação efetiva de conselhos de alimentação escolar em vários municípios tem contribuído para incluir em espaços políticos de discussão mulheres, idosos, líderes comunitários, entre outros atores muitas vezes maginalizados. Participar do CAE, em alguns casos, contribui para despertar nessas pessoas a consciência de que a alimentação escolar é um direito garantido por lei e que é possível exigir do poder público o seu cumprimento. 

Considerações Finais

O exemplo da merenda escolar é emblemático porque materializa um exemplo concreto de uma política pública criada e mantida por muitos anos a partir de um viés assistencialista. Desta forma, a política de alimentação era vista pelos beneficiários como um favor que determinados políticos prestavam à população. E por outro lado, para a parcela da sociedade que não era beneficiária, tinha-se a impressão de se tratar de uma forma de manipulação da população mais carente.

A mudança da forma de gestão da alimentação escolar significou um importante marco na medida em possibilitou um empoderamento da comunidade para exigir os seus direitos. Aproximou a população dos responsáveis pela tomada de decisão, o que permite uma maior capacidade de incidência na política pública, como também torna possível o controle e fiscalização dos recursos.

Pensar a alimentação escolar a partir de uma lógica multisetorial tem contribuído de forma significativa para que essa política pouco a pouco perca seu viés assistencialista e passe a ser encarada como uma política estratégica pelos governos. Há municípios, por exemplo, que realizam um acompanhamento dos ganhos que uma merenda escolar de qualidade associada à educação alimentar pode trazer e, em alguns casos, observa-se uma diminuição do atendimento de crianças e adolescentes nos posto de saúde municipais.

Um dos principais desafios continua sendo a falta de capacidade técnica e de autonomia financeira de muitos municípios brasileiros. Nesses casos, a política muito mal consegue cumprir com o mínimo. Além disso, a efetividade do conselho de alimentação escolar não é conquistada de forma rápida. O que poderia ser um importante canal para o exercício da cidadania e a conseqüente garantia de direitos em muitos casos não possui nenhum tipo de incidência ou participação na execução da política de merenda escolar.

 

1. Referências Bibliográficas

ANASTASIA, Fátima; INÁCIO, Magna. Democracia, Poder Legislativo, Interesses e Capacidades. Fevereiro de 2006 (no prelo)

COUTINHO, Carlos Nelson. Notas sobre Cidadania e Modernidade. Maio de 1994.

DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS. Resolução 217 A (III) da  Assembléia Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948. 

MATOS, Marlise. Cidadania porque, quando, para quê e para quem? Desafios contemporâneos ao estado e à democracia inclusivas. (2009)

REIS, Elisa. Cidadania: história, teoria e utopia. Setembro de 1997.