05/Nov/2009

Conselho Nacional de Juventude realiza sua 19ª reunião em Fortaleza 

O Conselho Nacional de Juventude (Conjuve) realizará sua 19ª Reunião Ordinária, nos próximos dias 9 e 10 de novembro, na cidade de Fortaleza (CE). Trata-se da segunda reunião descentralizada do Conselho, que decidiu realizar seus encontros em diversas cidades do país, a fim de fortalecer os conselhos estaduais de juventude e estimular a sua criação nos estados e municípios onde ainda não foram instituídos.

O fortalecimento dos conselhos municipais e estaduais de juventude integra as prioridades do Conjuve este ano. No Ceará, em especial, a entidade vem ampliar o diálogo que movimentos sociais e sociedade civil organizam junto ao Governo do Estado para a recriação do Conselho de Juventude do Ceará. Desde abril de 2008, com os desdobramentos da 1ª Conferência Nacional de Políticas Públicas de Juventude, o Conselho assumiu o compromisso de intensificar o diálogo com os conselhos existentes, a fim de fortalecer e ampliar esses espaços, que sempre tiveram um papel fundamental no processo de construção e consolidação da política nacional de juventude.

Com as reuniões descentralizadas, o Conjuve espera estimular a multiplicação desses espaços. Embora o país já tenha avançado nessa área, com a criação de conselhos, secretarias e coordenadorias de juventude, a cultura juvenil não está, ainda, consolidada entre os agentes políticos e gestores públicos. Ao todo, o país conta com 22 gestores estaduais e cerca de 700 gestores municipais de juventude, o que ainda é pouco considerando-se a dimensão geográfica e administrativa do Brasil.

Na capital cearense, os conselheiros vão discutir, entre outros temas, o relatório apresentado pela Câmara de Deputados das discussões do Estatuto da Juventude. A reunião dos conselheiros se dará no CUCA – Centro Centro Urbano de Cultura e Arte, Ciência e Esporte, no dia nove de novembro, e na sede do Governo estadual, o Palácio Iracema, no dia 10.

O Conjuve reúne organizações de juventude dos movimentos sociais de todo o país, órgãos do Governo Federal e entidades, como a UNE, tendo entre suas atribuições propor estratégicas de acompanhamento e avaliação da política nacional de juventude e apoiar a Secretaria Nacional de Juventude na articulação com outros órgãos da administração pública federal, governos estaduais, municipais e do Distrito Federal.

Contato: Rafael Mesquita – Comunicação IJC – (85) 8867-5620

Alimentação Escolar: A importância da descentralização e da participação na garantia deste direito

Autora: Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha (angelica@cidadania.org.br / angelica.rocha@acaofomezero.org.br)
São Paulo, Setembro de 2009

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Introdução

 Analisar o processo histórico de conquista e ampliação de direitos implica, necessariamente, em uma discussão sobre o conceito de cidadania. Coutinho (1994) destaca que no mundo moderno a noção e a realidade da cidadania estão organicamente ligadas à idéia de direitos. Matos (2009) afirma que “a cidadania é o ambito dinâmico da construção das lutas sociais por direitos” e complementa com a idéia de que “os seres humanos são os atores e atrizes que agem politicamente para efetivar suas demandas na forma da consolidação de direitos” (Matos, 2009, p. 01).

No que tange às raízes históricas do cenceito de cidadania, Reis (1997) considera que há um consenso de que é na polis grega que os conceitos de liberdade e igualdade ganham um conteúdo político e onde nascem as primeiras teorias sobre cidadania. Neste dado momento histórico a noção de cidadania estava associada à participação política dos cidadãos nas princiapis decisões da polis. E essa participação não era um direito universal, pois não incluia os escravos, as mulheres e os estrangeiros.

Na modernidade, é o burguês que assume o stattus de cidadão. Assim como na polis grega o cidadão é o homem branco pertencente a uma elite. Um fator determinante que diferencia esses dois momentos históricos é que na polis grega a noção de cidadania estava associada à perspectiva republicana, ou seja, entendida a partir de uma dimensão de comunidade, valores e normas. Já na modernidade, essa noção se associa a uma corrente liberal na qual a dimensão individual está em evidência. A noção de direitos individuais fundamentais que possui como fio condutor a idéía do “contrato” defendida por Locke. Um dos objetivos deste trabalho é compreender alguns dos desdobramentos que o pensamento liberal incorpora na luta pela cidadania e pelos direitos até os dias atuais.

É importante assinalar a compreensão da cidadania enquanto processo, isto é, “a cidadania não é dada aos indivíduos de uma vez para sempre, não é algo que vem de cima para baixo, mas é resultado de uma luta permanente, (…), implicando um processo histórico de longa duração” (Coutinho, 1994, p. 02). O Brasil, por exemplo, avançou de forma significativa na estruturação e normatização dos direitos com a constituição de 1988. No entanto, ainda há uma grande distância a ser percorrida entre a existência dos direitos na lei e o seu cumprimento na prática. E isso se deve fundamentalmente ao desconhecimento da população sobre os seus direitos, o que a impede de exigi-los. De acordo com Anastasia (2006), é um grande desafio da democracia brasileira pós 1988 garantir a tradução de direitos, dos recursos (acesso a educação, participação política e debate político) e das preferências dos diferentes atores políticos em capacidades do exercício efetivo do seu status de cidadão.

Este artigo pretende analisar criticamente o processo histótico de ampliação da cidadania e a conquista de direitos a partir do caso da política de merenda escolar no Brasil, formalmente denominada Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). De que forma a intensificação da democracia brasileira a partir de novas formas de gestão do Estado e da criação de canais institucionais de participação e controle contribuíram para a ganrantia do direito a uma alimentação escolar de qualidade?

Cidadania, Democracia e Direitos

 A Declaração Universal dos Direitos Humanos, em seu Artigo I, afirma que “todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos (…)”. Não é preciso ser um especialista em direitos humanos para se ter certeza de que ainda há um longo caminho a ser percorrido até que isso se torne uma verdade para todos. Provavelmente o maior desafio dos estados na atualidade seja ampliar o conceito de cidadania na prática. Coutinho (1994) é enfatico, “os indivíduos não nascem com direitos. Os direitos são fenômenos sociais, são resultados da história.”

Segundo Coutinho (1994), o ensaio de Marshall – Cidadania e Classe Social (1967) – apesar das inúmeras críticas a seu respeito, tem como um de seus principais méritos defender a dimensão histórica e processual da cidadania. Além disso, foi Marshall quem primeiro estabelecu a distinção clássica entre direitos civis, políticos e sociais. Por direitos civis entende-se o direito à vida, à liberdade de pensamento e à propriedade. Os direitos políticos dizem respeito ao direito de votar e ser votado, bem como o direito de associação e representação. Por fim os direitos sociais permitem ao cidadão a participação na riqueza material criada pela sociedade. 

A transição da Idade Média para a Modernidade, que coincidiu com o período de emergência do capitalismo, é um marco importante, pois é nesse momento histórico em que a busca por outro modelo de Estado com o objetivo de fazer frente ao Absolutimo ganha força.  Teóricos como Jonh Locke, por exemplo, defendiam a existência de “direitos naturais”, isto é, direitos que pertencem aos indivíduos independente do seu status na sociedade. Esses ideais liberais abriram caminho para as revoluções responsáveis por alçarem ao poder uma nova classe social, o buguês.

Outro legado liberal é a idéia do “contrato”, o convívio social por meio do estabelecimento de trocas. De acordo com Matos (2009), implícita à idéia de contrato vinheram as definições do mundo público e do mundo privado e também uma cisão entre eles. Na prática significa que é na esfera pública que estão a racionalidade, a argumentação, a política e cujo ator principal é o homem branco e pertecente a uma classe social privilegiada. Do outro lado, no ambito do privado, está a vida doméstica, a emoção, a sensibilidade e é onde estão as mulheres, as crianças, os idosos. Matos (2009) destaca que a não houve apenas uma cisão entre esses dois mundos, mas houve também uma hierarquização entre eles, em que o primeiro passou a se sobrepor ao segundo. Logo tudo o que está fora do mundo público está excluído da conquista dos direitos.        

Essa discussão é importante na medida em que ela explicita, segundo Matos (2009), a universalização de um padrão dominante como o sujeito de direito e que a cidadania a partir de desse padrão dominante nunca foi universal efetivamente. Essa percepção abre caminho para uma compreensão multidimensional da cidadania que tem como foco a expansão de direitos. E para isso é necessário repensar o conceito de cidadania a partir de uma perspectiva mais inclusiva, considerando dimensões como geração, sexualidade, religião, etnia, entre outros.

Para Matos (2009) essa é a demanda que os movimentos sociais trazem hoje para a agenda de discussão da cidadania. Istoe é, é possível expandir a cidadania? É possível pensar em direitos que incluam mais do que excluam? Coutinho (1994) argumenta que a conquista de direitos tem início com a formulação de demandas em um dado momento histórico por classes ou grupos sociais. É importante destacar que essa ampliação da cidadania implica obrigatoriamente na inclusão política de grupos que historicamente estiveram marginalizados no debate sobre as poíticas públicas.  

 No Brasil, o Estado democrático é o responsável pela regulação da cidadania. A constituição de 1988 é um marco fundamental na expansão dos direitos à população. Anastasia (2006) afirma que a definição de regras é um primeiro divisor de águas para o bom funcionamento da democracia e que elas precisam ser inclusivas e igualitárias. Coutinho (1994) esclarece que é o processo de radicalização da democracia que irá se desdobrar na realização da cidadania. Anastasia (2006) corrobora com essa idéia ao afirmar que as regras são necessárias, mas não são suficientes para o a garantia do desempenho adequado das instituições democráticas. É necessário haver canais institucionais e não institucionais de participação e eles precisam garantir a expressão livre e permanente dos diferentes interesses. Além disso, as capacidades requeridas para o exercício político precisam ser construídas e destribuídas entre os atores.

A Alimentação Escolar como Direito

 O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), também conhecido como programa de merenda escolar é um exemplo de política pública que perpassou diversos governos e conseguiu se consolidar enquanto uma política de Estado. Criado em 1954, o programa foi o primeiro a utilizar uma estratégia de suplementação alimentar. Desde o seu início até a década de 1960, os alimentos distribuídos eram oriundos de doações interncaionais. Um dos objetivos dessas doações era escoar a superprodução de alimentos da América do Norte (EUA e Canadá) por meio de ajudar alimentar aos países pobres, em especial os da América Latina.

A merenda escolar tem como beneficiários alunos de escolas públicas, ou seja, crianças e adolescentes de baixa renda. Um público que durante a maior parte da história não foi reconhecido como “sujeito de direito”. O que, em certa medida, explica porque à merenda escolar é associada uma visão assistencialista. O senso comum tende a crer que a merenda escolar é necessária em regiões carentes do país onde famílias pobres não possuem condições mínimas para alimentar as suas crianças. Considerando esse contexto, o Estado assume um papel de fornecer alimentação nas escolas a fim de garantir que os alunos tenham condições de assistir aula. Essa visão consegue tirar de foco aspectos mais importantes relacionados à política. Apresentada desta forma, a alimetação escolar parece um favor dos políticos para a população e não um direito garantido por lei. Coutinho (1994), explica bem a situação ao afirmar que:

“… os direitos sociais foram por muito tempo negados, sob a alegação de que estimulariam a preguiça, violariamas leis do mercado (e, portanto, o direito individual à propriedade), além de impedirem os homens de se libertar da tutela de um poder estatal autoritário e paternalista.”

Durante quatro décadas o PNAE foi executado de forma centralizada pelo governo federal. Seguindo a proposta descentralizadora da constituição de 1988, a execução do programa de merenda passa a ser de responsabilidade dos governos locais (municípios e secretarias estaduais de educação). Essa descentralização gerou dois desdobramentos principais: 1) a necessidade de uma maior qualificação dos gestores locais; e 2) a criação de canais institucionais de participação a fim de controlar a utilização dos recursos públicos. Segundo, Matos, “a descentralização e a participação passaram a ser vistos como ingredientes fundamentais na reorientação das políticas públicas” (2009, p. 33).  

Trazer a responsabilidade do PNAE para o âmbito local trouxe uma série de ganhos para os beneficiários da política pública. O fator que merece maior destaque é a possibilidade de adequar o programa de merenda à realidade local, respeitando aspectos culturais como o hábito alimentar da região. Consumir alimentos próprios da região implica naturalmente na compra de gêneros produzidos no local. Desta forma o PNAE se apresenta como um importante catalisador do desenvolvimento local em muitos municípios brasileiros, os quais têm desenvolvido políticas públicas de incentivo e apoio a agro-indústria familiar a fim de qualificar pequenos produtores para o fornecimento de produtos para a alimentação escolar. Dessa forma, o recurso destinado à merenda escolar permanece no próprio local, estimulando a economia.

Dentro desse contexto, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) é uma política que merece destaque. Por meio de convênio com a CONAB (Companhia Nacional de Abastecimento) ou com o MDS (Ministério para o Desenvolvimento Social), a prefeitura recebe um recurso complementar para a compra de gêneros alimentícios exclusivamente da agricultura familiar. O que se observa na prática, é que em muitas situações não basta apenas garantir uma demanda contínua para os pequenos produtores locais, é preciso também qualifica-los e torna-los aptos a fornecer um alimento de qualidade. Essa movimentação tem propocionado o renascimento de muitas associações e cooperativas que estavam praticamente inativas e também tem servido de estímulo para que outras sejam criadas.

É interessante notar que os produtores ao se qualificar e conseguirem garantir uma demanda contínua para os seus produtos começam a vislumbrar, com o apoio da prefeitura e de outras instituições, novos horizontes. Um exemplo é a criação de feiras livres onde a população pode ter acesso a uma compra direta do produtor, sem intermediários, e consequentemente com preços mais baixos. Além disso, merece destaque o aspecto multisetorial que é agregado à política de alimentação escolar, pois geralmente essa compra da agriultura familiar implica em ação conjunta do departamento de merenda escolar (vinculado na maior parte das vezes à seccretaria de educação) com a secretaria de agricultura ou de desenvolvimento econômico do município.   

Esta multisetorialidade também é observada em relação à política de saúde. A alimentação escolar é considerada uma das estratégias mais eficazes para se disseminar hábitos alimentares saudáveis desde a infância. A difusão do tema da educação alimentar tem sido uma constante em todas as regiões do país e tem contribuído não apenas para melhorar o hábito alimentar dos alunos nas escolas, mas também reduz a incidência de doenças entre as crianças. Além disso, o hábito alimentar das famílias passa a ser influenciados por seus membros que consomem uma merenda escolar de qualidade.

            Se por um lado a gestão descentralizada tem feito diferença para assegurar uma alimentação de maior qualidade nas escolas, por outro lado ela tem possibilitado um maior controle da população local sob os recursos destinados à alimentação escolar. O controle desta política cabe aos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE), um órgão colegiado e deliberativo formado por sete membros representantes dos pais de alunos, sociedade civil, professores e do executivo local, que tem a responsabilidade de acompanhar a execução do programa de merenda pelos municípios. 

Para receber os recursos do Governo Federal, é obrigatória a existência do CAE. Pelo fato de estar mais próximo dos responsáveis pela tomada de decisão referente à aliemntação escolar, é possível estabelecer um diálogo e assim conseguir cobrar providências para a solução de problemas identificados a fim de que a política pública seja executada da maneira mais adequada possível. A atuação efetiva de conselhos de alimentação escolar em vários municípios tem contribuído para incluir em espaços políticos de discussão mulheres, idosos, líderes comunitários, entre outros atores muitas vezes maginalizados. Participar do CAE, em alguns casos, contribui para despertar nessas pessoas a consciência de que a alimentação escolar é um direito garantido por lei e que é possível exigir do poder público o seu cumprimento. 

Considerações Finais

O exemplo da merenda escolar é emblemático porque materializa um exemplo concreto de uma política pública criada e mantida por muitos anos a partir de um viés assistencialista. Desta forma, a política de alimentação era vista pelos beneficiários como um favor que determinados políticos prestavam à população. E por outro lado, para a parcela da sociedade que não era beneficiária, tinha-se a impressão de se tratar de uma forma de manipulação da população mais carente.

A mudança da forma de gestão da alimentação escolar significou um importante marco na medida em possibilitou um empoderamento da comunidade para exigir os seus direitos. Aproximou a população dos responsáveis pela tomada de decisão, o que permite uma maior capacidade de incidência na política pública, como também torna possível o controle e fiscalização dos recursos.

Pensar a alimentação escolar a partir de uma lógica multisetorial tem contribuído de forma significativa para que essa política pouco a pouco perca seu viés assistencialista e passe a ser encarada como uma política estratégica pelos governos. Há municípios, por exemplo, que realizam um acompanhamento dos ganhos que uma merenda escolar de qualidade associada à educação alimentar pode trazer e, em alguns casos, observa-se uma diminuição do atendimento de crianças e adolescentes nos posto de saúde municipais.

Um dos principais desafios continua sendo a falta de capacidade técnica e de autonomia financeira de muitos municípios brasileiros. Nesses casos, a política muito mal consegue cumprir com o mínimo. Além disso, a efetividade do conselho de alimentação escolar não é conquistada de forma rápida. O que poderia ser um importante canal para o exercício da cidadania e a conseqüente garantia de direitos em muitos casos não possui nenhum tipo de incidência ou participação na execução da política de merenda escolar.

1. Referências Bibliográficas

ANASTASIA, Fátima; INÁCIO, Magna. Democracia, Poder Legislativo, Interesses e Capacidades. Fevereiro de 2006 (no prelo)

COUTINHO, Carlos Nelson. Notas sobre Cidadania e Modernidade. Maio de 1994.

DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS. Resolução 217 A (III) da  Assembléia Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948. 

MATOS, Marlise. Cidadania porque, quando, para quê e para quem? Desafios contemporâneos ao estado e à democracia inclusivas. (2009)

REIS, Elisa. Cidadania: história, teoria e utopia. Setembro de 1997.

Universidade Federal de Minas Gerais

Programa de Formação de Conselheiros Nacionais

Curso de Especialização em Democracia Participativa, República e Movimentos Sociais

O Papel do Controle Público na Democratização da Gestão Pública

Por: Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha
angelica@cidadania.org.br

São Paulo, Julho de 2009

Trabalho final apresentado à Disciplina “Os Mecanismos de Controle Público: uma visão Crítica” como requisito parcial para aprovação.

Prof. Leonardo Avritzer

Tutora: Carla Ferreira Soares

1. Introdução

A discussão sobre a importância do controle público para a democratização da gestão pública implica naturalmente em uma reflexão anterior, sobre o porquê da necessidade de controle nos regimes democráticos e sobre quem deve e quem tem condições de exercer este controle, a sociedade ou o próprio Estado?

Em muitos países, as eleições são percebidas como a principal forma de controle exercido por parte da sociedade, denominado de “accountability vertical”. Por meio do voto, os cidadãos escolhem os candidatos que consideram mais aptos para representá-los e, por conseguinte, tomar as decisões mais acertadas durante o seu mandato. Caso o político não se comporte bem no exercício de sua função, as próximas eleições são a oportunidade que a população tem para puni-lo com a escolha de outro representante. Entretanto até que ponto é possível garantir que essa sistemática de fato existe? Os eleitores realmente estão preocupados em condicionar o seu voto a uma avaliação do histórico de atuação do candidato?

É interessante refletir se a legitimação dos políticos por meio das eleições tem limites. Os representantes eleitos estão autorizados a tomar qualquer decisão em nome da população respaldado apenas pelos votos que receberam? Essas reflexões levam à conclusão da necessidade de ampliar a participação política da sociedade a fim de se fortalecer e qualificar a democracia e gerar uma participação para além do voto. Participação essa que se materializa por meio de canais institucionais e não institucionais. Este último, denominado de “accountability social” por teóricos argentinos. Não é à toa que as formas de controle exercidas pela sociedade encontram na América Latina um terreno fértil para se desenvolver. Analisar esse fenômeno bem como as suas implicações práticas será um dos objetivos deste artigo.

Por outro lado, por mais intensa que seja a participação popular, ela não substitui a necessidade do controle que deve ser exercido pelo próprio Estado, denominado de “accountability horizontal”. Especialmente porque a efetividade de qualquer forma de controle está na existência e aplicação de sanções que possam modificar a realidade e, via de regra, a aplicação de sanções formais cabe ao Estado. O funcionamento não adequado desse controle administrativo tem várias conseqüências que afetam, inclusive, as formas de controle exercido pela sociedade.

Segundo Peruzzotti, existem duas correntes que se destacam no debate sobre os desafios e obstáculos das novas democracias. “Por um lado, uma literatura que tende a assumir que a existência de uma imprensa independente e de uma sociedade civil sólida e autônoma são dois elementos que contribuem para moldar e melhorar a qualidade da vida pública e institucional de regimes representativos. Por outro lado, os trabalhos acerca da qualidade da vida pública e institucional das novas democracias, que tendem a chamar atenção para os importantes déficits institucionais que afetam a maioria das novas democracias”. Peruzzotti ainda destaca que apesar da complementaridade entre essas duas correntes, elas dificilmente se juntam.

A partir dessas questões iniciais, este artigo tem como proposta não apenas analisar as diferentes formas de controle, mas principalmente a relação entre elas e a importância de haver uma interdependência entre essas formas de controle. Utilizando como pano de fundo a realidade latino-americana, mas especificamente o contexto brasileiro após a promulgação da constituição de 1988, qual tem sido o papel do controle público para democratização da gestão pública?

2. Accountability Horizontal nas Democracias Latino-americanas

O’Donnell (1998) é um dos autores que podem ser usados como referência para se compreender a questão institucional nas novas democracias. O ponto de partida é entender a ausência ou fragilidade da accountability horizontal nos países que recentemente se tornaram democracias políticas ou poliarquias. Poliarquia entendida a partir dos atributos estabelecidos por Dahl (1989), isto é: a) autoridades eleitas; b) eleições livres e justas; c) sufrágio inclusivo; d) direito de se candidatar aos cargos eletivos; e) liberdade de expressão; f) informação alternativa e g) liberdade associativa.

A partir da crença de que as poliarquias são sínteses complexas de quatro elementos: a democracia, o liberalismo, o republicanismo mais o Estado e em grande medida concomitantes com outro fenômeno – o capitalismo, O Donnell (1998) chama atenção para o fato de que a forma como esses elementos se combinam é um fator que caracteriza os regimes políticos. A origem desses regimes políticos está primeiramente na Inglaterra, seguida por França e EUA. Fora desses países de origem, como é o caso da América Latina, o que se observa é a constituição de uma proposta transplantada à imagem do império aos quais formalmente ou informalmente os países pertenciam. A expectativa inicial de que essas constituições e instituições transplantadas seriam uma garantia de modernidade política foi frustrada na prática.

A existência de uma estrutura administrativa eficiente e profissional é condição básica para o bom funcionamento da accountability horizontal que é entendida como “a existência de agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações ou omissões de outros agentes ou agências do Estado que possam se qualificadas como delituosas” (O’DONNELL, 1998).

Alguns fatores que são apontados para fortalecer a accountability horizontal são a existência de uma oposição forte e representativa que passe a exercer um papel importante nas agências de controle; uma rede de agências independente, mas complementares e coordenadas entre si, além de altamente profissionalizadas; um judiciário independente do Congresso e do Executivo e altamente profissional.

No Brasil, não é possível diferenciar a oposição do governo no que se refere à qualidade da atuação política. Tanto um como o outro reproduzem as velhas práticas delituosas e, portanto, gozam de pouca credibilidade junto à população. As agências muitas vezes são estigmatizadas pela falta de eficiência e ação descoordenada. E por fim o judiciário que contribui para consolidar os privilégios de uma minoria da população e que em alguns casos não se importa em assumir prerrogativas do legislativo.

No entanto vale ressaltar que a constituição brasileira de 1988 implementou uma mudança significativa no papel do Ministério Público ao lhe conferir ampla atribuição (abrangendo, inclusive, a defesa dos direitos difusos e das minorias não organizadas) e com facilidade de ser acionado pela população.

Essa fragilidade do controle administrativo, visto pela população como lento e ineficaz leva uma discussão sobre a capacidade de a sociedade controlar o governo. Em que medida o controle exercido pela população pode ser uma alternativa? Ou o controle pela sociedade seria uma forma de fortalecer e complementar o controle administrativo? Qual a sua capacidade de provocar mudanças positivas na cultura política dos países que não gozam de uma burocracia estatal bem estruturada? Além dos problemas relacionados à eficiência, há que se considerar o custo do controle administrativo em um país das dimensões do Brasil.

3. As Formas Não-Institucionais de Controle Público – Accountability Social

Como mencionado anteriormente, a ineficiência e a lentidão dos sistemas de controle administrativo nos países da América Latina serviu como estímulo para o desenvolvimento de outras formas de controle por parte da sociedade na tentativa de suprir a fragilidade da accountability horizontal. Foi criada uma série de mecanismos não-institucionais de controle, também conhecidas como accountability social, são definidas por Peruzzotti como “um conjunto diverso de iniciativas levadas a cabo por ONGs, movimentos sociais, associações civis ou a mídia independente guiados por uma preocupação comum em melhorar a transparência e a accountability da ação governamental”. Representam uma das diversas formas de politização com base na sociedade civil presentes nas novas democracias.

É possível destacar três atores mais freqüentes nessa dinâmica participativa de acordo com Peruzzotti:

1. Organizações Não-Governamentais (ONGs) altamente profissionais – compostas por setores de elite da sociedade civil apresentam uma visão estrutural na medida em que buscam solução para problemas de longa data. Tem como foco o aumento da transparência das ações do governo e também o aumento da eficiência nas prestações de contas. Trabalham numa perspectiva de monitoramento cidadão. Geralmente recebem financiamento de fundações estrangeiras. Uma das principais contribuições que oferecem à sociedade é gerarem fontes de informações independentes, contrapondo-se às informações estatais.
2. Movimentos Socais – geralmente de caráter pontual, aparecem devido à demanda de justiça e esclarecimentos de casos de violações de direitos humanos que ocorrem nas novas democracias. Os atores estão organizados em torno de demandas concretas, conseguem uma atenção dos meios de comunicação e um nível de mobilização social dificilmente obtido pelas ONGs profissionais.
3. Jornalismo Independente – é considerado um ator fundamental e costuma atuar em duas frentes. Por um lado, como porta voz e aliado da sociedade dando voz a suas reivindicações.  Por outro lado, como jornalismo de denúncia ou investigativo que a partir do acesso a informações privilegiadas revela uma situação desconhecida pela população. A sua principal contribuição está na capacidade que os meios de comunicação possuem de mobilizar a opinião pública e assim poder exercer uma pressão efetiva sobre as autoridades.

A tendência é que esses três atores tenham a sua atuação potencializada quando agem conjuntamente. No entanto, o que se observa é uma atuação isolada de cada um. O caso das ONGs profissionais e dos movimentos socais é emblemático, na medida em que as primeiras reúnem setores de elite, com alto nível educacional e os segundos, setores populares da sociedade. Esta ação fragmentada não deixa de ser reflexo da extrema segregação social e de interesses conflitantes das diferentes classes sociais que caracterizam as sociedades latino-americanas.

Na prática os mecanismos de accountability social não suprem a necessidade do controle administrativo ou accountability horizontal, mas obtém um grande êxito na medida em que cumprem um papel de denúncia das deficiências institucionais do Estado e conseguem chamar atenção da opinião pública para o fato. Segundo Peruzzotti, os mecanismos de desconfiança ajudam a fortalecer a confiança nas instituições na medida em que há uma resposta esclarecedora sobre as denúncias. Apesar de não possuir o poder de sanção formal, o controle exercido pela sociedade civil é capaz de gerar outro tipo de punição aos infratores, as sanções simbólicas as quais podem implicar na desmoralização pública e uma conseqüente derrota eleitoral de um político, por exemplo.

É importante chamar atenção para duas conseqüências negativas desse tipo de controle. As denúncias sobre a ineficiência das instituições governamentais não necessariamente implicarão em uma corrida das mesmas por melhorar seus padrões de eficiência. Fato este que pode gerar uma frustração na população ao observar que apesar das inúmeras denúncias, não há um movimento no de resposta do governo a fim de transformar a realidade. Um segundo aspecto diz respeito à ausência de punições para os casos de infração denunciados. O acúmulo de denúncias sem a observância de sanções para os acusados pode gerar um sentimento de decepção e por fim de acomodação na população ao concluir que não há solução para a situação.

Essas duas conseqüências negativas acima citadas na verdade alertam para a importância dos mecanismos de controle societal necessitarem da complementação e da ação coordenada com os mecanismos de controle administrativo. Um alto nível de politização da sociedade é bem vindo em regimes democráticos novos ou antigos. Entretanto por mais intensa que seja essa participação ela no máximo consegue complementar e fortalecer a atuação das instituições, sem jamais poder substituí-las.

4. As Formas Institucionais de Controle Público – A Experiência dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas no Brasil

A constituição brasileira de 1988 que marcou o período de redemocratização do país tem como um de seus diferenciais a institucionalização de uma série de canais de participação política da sociedade. Dentre eles, destacam-se os conselhos gestores de políticas públicas, os quais normalmente são compostos por representantes da sociedade e do governo com o objetivo de fiscalizar a implementação de políticas públicas nos níveis municipal, estadual e federal.

Após duas décadas de funcionamento, há uma série de questionamentos se os conselhos estão ou não sendo capazes de cumprir o seu papel previsto em lei. Teixeira e Tatagiba (2008) destacam que “a bibliografia de referência sugere que essa nova institucionalidade participativa tem ocupado um lugar ainda marginal nos processos decisórios que envolvem a definição das políticas em suas áreas específicas”. As autoras chamam atenção, entretanto, para a necessidade de se reformular as expectativas inicialmente estabelecidas em relação aos conselhos a fim de se poder avançar na avaliação dessas instituições sem o risco de se chegar apenas às conclusões usuais se os conselhos cumprem ou não cumprem o seu papel.

Como objetivo de avançar na avaliação que se tem dos conselhos, Teixeira e Tatagiba (2008) propõem a utilização de uma outra metodologia de análise em que se considere para além da legislação, as funções que os conselhos estão de fato assumindo nas diversas fases de produção da política pública. Em um primeiro momento identificar que as políticas públicas possuem ao menos três fases: diagnóstico, planejamento e operacionalização. E que os conselhos não necessariamente estão presentes em todas essas fases, ao contrário disso, o seu nível de participação varia de acorso com essas fases. Em seguida, as autoras levaram em consideração a existência de outras três dimensões capazes de influenciar na dinâmica de atuação dos conselhos:

A. Natureza da política pública – o nível de incidência do conselho está relacionado com as características da política setorial ao qual está vinculado. Na prática significa dizer que os conselhos não possuem meios de se dissociar das limitaçoões da própria política.

B. Identidade política – avaliada a partir da cominação de dois indicadores: desempenho institucional e contexto de origem.

C. Atores, dinâmicas e processos – diz respeito ao perfil dos atores e a dinâmica de interação entre eles em cada conjuntura específica.

Para melhor compreensão dos pontos acima expostos, tomarei como exemplo o Conselho de Alimentação Escolar (CAE) que está vinculado ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), ou como é mais conhecido, o programa de merenda escolar. O CAE é um órgão colegiado e deliberativo que atua no âmbito dos estados e municípios, com mandato de quatro anos (com direito a uma recondução), formado por 07 integrantes da sociedade civil e do governo: 01 representante do executivo, 02 representantes de pais de alunos, 02 representantes de professores ou funcionários das escolas, 02 representantes de organizações da sociedade civil. O CAE foi criado em 1994, mas passou a atuar com esse formato deliberativo a partir de 2000. A existência deste conselho é a única exisgência do Governo Federal para que os estados e municípios recebam recursos financeiros para implementação local da política pública.

O CAE deve acompanhar a execução do PNAE e fiscalizar a aplicação dos recursos destinados ao programa. Dentre as suas atribuições, destacam-se: a) verificar a qualidade dos alimentos comprados para a merenda escolar, assim como as suas condições de transporte, armazenamento e preparo; b) apoiar o trabalho da nutricionista na elaboração dos cardápios a serem utilizados nas escolas; c) visitar as escolas ao longo do ano e verificar in loco a qualidade da merenda servida; d) acompanhar o processo licitatório para a compra de alimentos; e) receber e analisar a prestação de contas preparada pela entidade executora e emitir parecer conclusivo que deverá ser encaminhado ao FNDE com a aprovação ou não das contas (a não aprovação pode implicar em suspensão do repasse de recursos pelo governo federal).

As considerações a cerca da atuação do CAE a partir da prtoposta de análise de Teixeira e Tatagiba (2008) serão realizadas com base na vivência de campo da autora deste artigo (reunião com conselheiros em diversos estados e organização de encontros de capacitações para os mesmos) e a partir da análise de documentos, principalmente atas de eleição e posse de membros e atas de registro de reuniões de CAEs em todas as regiões do país.

Inicialmente é preciso destacar o fato de que o PNAE possue diretrizes claras para a sua implementação, definidas pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) autarquia ligada ao Ministério da Educação que é responsável pela coordenação da política pública. Portanto, é importante destcar que considerando as três etapas principais de uma política pública acima mensionadas, neste caso, o conselho tem a sua atuação majoritariamente focada na fase de operacionalização da política. Dentre as suas atribuições previstas em lei, o CAE prioriza a análise das contas e elaboração do parecer conclusivo sobre as mesmas, uma vez que a não realização deta tarefa compromete o recebimento de recursos por parte da entidade executora da política. No entanto, vale destacar duas outras atividades do CAE que começam a ganhar um destaque cada vez maior em sua agenda: a participação na elaboração dos cardápios juntamente com a nutricionista e a realização de visitas às unidades escolares com o objetivo de observar a operacionalizaçao do programa in loco. Atividades como o acompanhamento dos processos de aquisição dos gêneros alimentícios para a merenda escolar, como o acompanhamento das licitações e das entregas de mercadorias pelos fornecedores ainda são atividades que apesar de importantes, são desenvolvidas por poucos.

Um outro aspecto importante a ser considerado é o contexto de origem dos CAEs que diferentemente de outros conselhos não nasce a partir de grandes mobilizações ou articulações da sociedade civil. Ao contrario, é fruto de uma necessidade de haver um maior controle dos recursos da política pública após a decisão do Governo Federal em decentralizar a sua execução. A merenda ecolar é uma questão que não foi comprada nem pelos movimentos em defesa dos direitos da criança e do adolescente, nem pelos movimentos em prol da educação. O que se observa hoje é uma certa apropriação do tema pelo movimento de segurança alimentar e nutricional. A ausência dessa mobilização social tem um impacto direto no desempenho inetitucional dos CAEs, uma vez que os integrantes dos conselhos na maior parte das vezes não estão respaldados por organizações e movimentos que possam além de dar suporte, ajudar a qualificar a sua atuação a partir dos processos de formação política inerentes a esses grupos associativos.

É importante destacar também que a maior parte dos Conselhos de Alimentação Escolar atuam em uma realidade de pequenos municípios com menos de 20.000 habitantes. É perceptível que nesses pequenos municípios, há um menor nível de organização da sociedade civil (aspecto esse já identificado por pesquisas realizdas pelo PRODEP – Projeto de Democracia Participativa – da UFMG), além do fato de que as autoridades locais gozam de um grande poder. Estes dois fatores combinados intefere na ação dos atores que integram o conselho, bem como a dinâmica de interação entre eles influenciada de maneira a comprometer o seu desempenho pelo executivo local.

É visível que os CAEs possuem muitos desafios, mas não se pode deixar de destacar um avanço na quantidade de atribuições que os conselheiros conseguem converter em ações concretas de acompanhamento da operacionalização da política pública. Os desafios relacionados ao baixo grau de associativismo em muitos pequenos municípios brasileiros, bem como o poder de intervenção do executivo local no controle não são aspectos exclusivos desta polítrica pública ou da atuacão desse conselho, mas sim dizem respeito a questões arraigadas na realidade brasileira e que não possuem solução de curto prazo.

5. Considerações Finais

É possível observar que os novos regimes democráticos, especificamente na América Latina, conquistaram significativos avanços no que se refere ao controle da atuação governamental. Esses avanços se devem em grande medida à atuação da sociedade civil organizada em movimentos sociais e em ONGs os quais assumiram papel relevante na sociedade desde o período de lutas pela redemocratização dos países latino-americanos.

Essa mobilização social de forma criativa apresentou alternativas para a deficiência do controle administrativo ou accountability horizontal tão marcante nas burocracias estatais latino-americanas. A relevância dessa participação social consegue atualmente inflenciar países com regimes democráticos mais antigos e consolidados, o que leva a crer que uma intesificação da participação política e do controle público por parte da sociedade é relevante em todos os regimes democráticos, novos ou antigos, consolidados ou não.

Essa participação política se dá não apenas por canais não-institucionais, mas também por meio de espaços institucionais. Este artigo analisou a atuação desses espaços a partir da experiência brasileira dos conselhos gestores de políticas públicas e ressaltou a importância, a partir da metodologia de estudo proposta por Teixeira e Tatagiba (2008), de se revisitar as expectativas lançadas na época de crianção desses espaços de participação a fim de se avançar na análise sobre as contribuições oferecidas pelos conselhos ao controle público.

Entretanto é importante destacar que a particpação da sociedade civil por mais intensa e qualificada que seja, não substitui os mecanismos accountability horizontal e a capacidade inerente a eles de aplicar sanções formais aos atores que cometem delitos. Fica clara a interdependência que precisa existir entre as diferentes formas de controle e a importância do controle execido pela sociedade e pelo próprio estado. A efetividade do controle público complementado pela aplicação de sações aos casos comprovados de infração são capazes de gerar um fortalecimento crescente dos regimes democráticos.

6. Referências Bibliográficas

Peruzzotti, Enrique. A política de accountability social na América Latina. Buenos Aires – Argentina.

Teixeira, Ana Cláudia e Tatagiba, Luciana. 2008. Dinâmicas participativas institucionalizadas e produção das políticas públicas. 6º Encontro da ABCP – Unicamp – Campinas – São Paulo.

 
O’Donnell, Guillermo. 1998. Accountability Horizontal e novas Poliarquias. Lua Nova, N.44.

Brasil. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Subchefia para Assuntos Jurídicos Lei Nº 11.947, de 16 de junho de 2009.

Weis, Bruno; Abrahão, Nuria; Belik, Walter. Gestão Eficiente da Merenda Escolar. 3ª Edição. São Paulo. Ação Fome Zero, 2007.

Apoio Internacional ao Desenvolvimento Local
Experiências sociais com juventudes no Nordeste

 http://www.editorapeiropolis.com.br/detalhe.php?cod=201#

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Este livro analisa o empenho em construir relações positivas e legítimas entre agentes externos “financiadores” e organizações e grupos sociais locais “financiados”, em torno de determinados modelos e objetivos de intervenção social pela Fundação W. K. Kellogg. Está em foco a experiência dos Conjuntos Integrados de Projetos (CIPs) no Nordeste brasileiro, iniciativa que articulou durante dez anos atores sociais, instituições públicas e privadas de diversos territórios na busca pela transformação social.

Os artigos que compõem esta obra trazem reflexões sobre dilemas e responsabilidades, acertos e erros, indagações e resultados desse trabalho. Mostram que as ações incidem em espaços de formas organizacionais variadas, marcados por traços culturais e ideários, por trajetórias passadas, por ambientes empresariais e políticos locais. São narrativas sobre um processo relacional, com sua diversidade e suas dificuldades.

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Título: Apoio internacional ao desenvolvimento local – Experiências sociais com juventudes no Nordeste
Editora: Editora Peirópolis – São Paulo, SP, Brasil
I.S.B.N.: 9788575961193
Edição: 1a – 2009
Formato: 18×24cm
Páginas: 248
Idioma: Português
Capa: Brochura

Organizadoras:
- Leilah Landim (org.) (biografia)
- Maria Carolina Trevisan (org.) (biografia)

Lançamento no Recife:
- Quando: Dia 10/Junho/2009, das 17h às 18h30.
- Onde: Livraria Cultura – Paço Alfândega (auditório). End.: R. Madre de Deus, s/nº. Recife, PE – Brasil.

Lançamento no Rio de Janeiro:
- Quando: Dia 29/Junho/2009, as 19h30.
- Onde: Livraria Travessa Ipanema – Rua Visconde Pirajá, 572, Ipanema, Rio de Janeiro, RJ, Brasil.

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ORELHAS

A contribuição de agências não governamentais internacionais para o desenvolvimento socioeconômico brasileiro tem inúmeras facetas. Este livro analisa o empenho em construir relações positivas e legítimas entre agentes externos “financiadores” e organizações e grupos sociais locais “financiados”, em torno de determinados modelos e objetivos de intervenção social pela Fundação W. K. Kellogg. Está em foco a experiência dos Conjuntos Integrados de Projetos (CIPs) no Nordeste brasileiro, iniciativa que articulou durante dez anos atores sociais, instituições públicas e privadas de diversos territórios na busca pela transformação social.

Os artigos que compõem esta obra trazem reflexões sobre dilemas e responsabilidades, acertos e erros, indagações e resultados desse trabalho. Mostram que as ações incidem em espaços de formas organizacionais variadas, marcados por traços culturais e ideários, por trajetórias passadas, por ambientes empresariais e políticos locais. São narrativas sobre um processo relacional, com sua diversidade e suas dificuldades.

Os relatos aqui registrados estão baseados na experiência vivia por consultores e especialistas que dialogaram e agiram de forma compartilhada com as comunidades locais e seus atores, o que nos possibilita ter uma compreensão realista dos processos coletivos de ação social.

Para aqueles que atuam em agências e organismos de desenvolvimento, para quem estuda e pesquisa essa área, este livro é um relato franco e aberto sobre os desafios, obstáculos e recompensas do trabalho árduo para a construção de uma sociedade mais justa e igualitária.

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SUMÁRIO

Prefácio
Por Sérgio Haddad – Pág. 9

1. Introdução
Por Leilah Landim - Pág. 17

2. Reflexões sobre o papel dos financiadores no desenvolvimento social
Por Andrés A. Thompson - Pág. 29

3. O desenvolvimento do Nordeste brasileiro e os Conjuntos Integrados de Projetos (CIPs)
Por Rui Mesquita Cordeiro - Pág. 47

4. Jovens na linha de frente
Por Rui Mesquita Cordeiro - Pág. 71

5. Desenvolvimento local: concepção teórica e experiência dos Conjuntos Integrados de Projetos (CIPs)
Por Arturo Jordán - Pág. 87

6. As possibilidades educacionais nos Conjuntos Integrados de Projetos (CIPs)
Por Ruy Berger Filho - Pág. 119

7. Alianças estratégicas em processos de desenvolvimento local
Por Antônio Nascimento - Pág. 147

8. Apoiando e aprendendo: o papel dos agentes externos no processo de desenvolvimento local
Por Roseni Sena e Lis Hirano Wittkamper - Pág. 171

9. Estratégias de desenvolvimento local e políticas públicas
Por Beatriz Azeredo - Pág. 205

Anexo I
Referências da Fundação W. K. Kellogg - Pág. 233

Anexo II
O Nordeste dos CIPs - Pág. 235

Anexo III
Investimentos na iniciativa de Conjuntos Integrados de Projetos no Nordeste do Brasil (1999-2010) - Pág. 244

Anexo IV
Índice de abreviaturas - Pág. 247

Representação e Accountability no Conselho de Alimentação Escolar

Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha
angelica@cidadania.org.br, angelica.rocha@acaofomezero.org.br
São Paulo, 04 de Janeiro de 2009

1. Introdução

            A partir da segunda metade do século XX houve uma grande expansão da democracia no hemifésrio sul. Esse fenômeno, conseqüência da queda de regimes autóritários nesses países, ficou conhecido como a terceira onda de democratização. Uma característica comum no processo de redemocratização ocorrido nesses países foi uma forte mobilização popular com o intuito de intensificar a prática democrática e assim permitir uma maior participação da sociedade nas decisões que lhe dizem respeito. No Brasil, esse ideal foi concretizado com a promulgação da constituição de 1988, a “Constituição Cidadã”.

            Apesar disso, o que se observa -  passadas duas décadas – é que para a maior parte dos brasileiros as eleições são o único meio de participação política.  De acordo com Miguel (2003), a expansão da democracia eleitoral vem acompanhada de uma crise disseminada da representação política em velhas e novas democracias. Há na população uma crise no sentimentimento de estar representado, que de acordo com autor pode ser observado a partir de três evidências: a) o declínio do comparecimento eleitoral (abstenções, voto nulo e em branco); b) ampliação por parte da população da desconfiança em relação às instituições políticas; c) esvaziamento dos partidos políticos.

            A realidade demonstra que apenas as eleições não estão sendo suficientes para garantir o funcionamento efetivo da democracia. Segundo Anastasia (2006), o desafio hoje é transformar na prática a democracia eleitoral em democracia cidadã. Ou seja, gerar condições que possibilitem ao cidadão comum interferir na política além do momento eleitoral – transformar a democracia em um processo decisório contínuo. 

Os conselhos gestores de políticas públicas são instituições criadas com o objetivo de garantir essa participação do cidadão no processo decisório, uma vez que promovem a interação entre cidadãos e gestores públicos e dessa forma possibilitam o controle público – accountability – das políticas por parte da população.

 Este artigo pretende analisar a partir do exemplo do Conselho de Alimentação Escolar (CAE)  de que maneiras ocorrem a interação entre os conselheiros e os cidadãoes por eles representados. Na prática este espaço de participação está contribuindo para uma maior efetividade do regime democrático ou apenas reproduzindo as velhas práticas políticas?

2. Representação e Accoutability no Conselho de Alimentação Escolar

O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), criado em 1954, é uma das mais antigas políticas públicas na área social do Brasil e também se constitui como uma importante iniciativa na área de segurança alimentar e nutricional. Um dos principais marcos desta política pública foi a sua descentralização em 1994. Até este ano, o programa era totalmente gerido pelo governo federal que comprava os gêneros alimentícios e os enviava para os estados e municípios. A descentralização além de implicar em uma necessidade de maior qualificação dos gestores locais, também teve como conseqüência a necessidade de um maior controle por parte da população do programa nos estados e municípios.  

Dessa forma, no ano 2000 são criados os Conselhos de Alimentação Escolar (CAE) com o obejetivo de atuar no âmbito dos estados e dos municípios e assim acompanhar de perto a implementação do PNAE e a regularidade das contas públicas em relação a esse programa. O CAE é um ógão colegiado e deliberativo formado por sete membros (professores, pais de alunos, poder executivo, poder legislativo e sociaedade civil). Dentre as suas principais atribuições estão o acompanhamento da implementação do PNAE, a análise das contas e emissão de parecer sobre a gestão do programa.

 É importante destacar que para os Estados e municípios receberem a verba do governo federal referente ao PNAE não há necessidade de nenhum tipo de convênio ou contrato, mas apenas que seja criado o Conselho de Alimentação Escolar. Por essa razão, a maior parte dos municípios brasileiros possum um CAE constituído; é de interesse da prefeitura que o CAE exista, pois caso contrário, ela não receberá recursos do governo federal para essa política.

Anastasia (2006) destaca que o funcionamento adequado da democracia depende de três fatores: 1) regras claras e conhecidas; 2) canais institucionais; e 3) capacidades. As regras são necessárias, mas não são suficientes para o desempenho adequado das instituições democráticas; a definição de regras é um primeiro divisor de águas e elas precisam ser inclusivas e igualitárias. Já os canais institucionais precisam garantir a expressão livre e permanente dos diferentes interesses. Por fim as capacidades requeridas para o exercício político precisam ser construídas e destribuídas entre os atores. Ainda de acordo com Anastasia (2006), é um grande desafio da democracia brasileira pós 1988, para garantir a tradução de direitos, dos recursos (acesso a educação, participação política e debate político) e das preferências dos diferentes atores políticos em capacidades do exercício efetivo do seu status de cidadão.

O relatório sobre democracia na América Latina elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) alerta para o fato de que a América Latina enquanto região é a única que combina padrões extremados de pobreza e desigualdade com regimes democráticos. E que a combinação desses três fatores faz com que o desafio para se alcançar uma maior efetividade democrática na região seja ainda mais profundo. O Brasil, por exemplo, avançou de forma significativa na estruturação e normatização dos direitos. No entanto, ainda há uma grande distância a ser percorrida entre a existência dos direitos na lei e o seu cumprimento na prática. E isso se deve fundamentalmente ao desconhecimento da população sobre os seus direitos, o que a impede de exigi-los.

 Retomando ao caso em questão, é possível afirmar que apesar do PNAE ser muito difundido e conhecido pela população brasileira, ainda é associado a ele uma visão assistencialista e distorcida. Muitas vezes o prefeito se apropria da política como um favor que ele presta à população mais carente a qual não está consciente de que a merenda escolar é um direito garantido por lei.

Menos consciente ainda está a população sobre a existência do CAE. Esse conselho aglutina atores diretamente ligados ao tema da alimentação escolar: pais de alunos, professores, representantes do poder executivo e legislativo e a sociedade civil. No entanto, dificilmente os membros do conselho representam uma categoria, na maior parte das vezes eles personificam essa categoria.

Na prática, poucos são os conselhos que se empenham em realizar um trabalho de mobilização dos pais de alunos e professores em prol da alimentação escolar. As reuniões raras vezes são publicizadas, menos ainda o resultado das mesmas. Poucas vezes são realizadas assembléias entre os segmentos representados para eleger os seus representantes os quais são indicados e acabam sendo reconduzidos ao cargo várias vezes por dificuldade de obter a adesão de novas pessoas.

            Como citado anteriormente, uma das principais atribuições do CAE é verificar as contas referentes ao PNAE e emitir parecer sobre a gestão do programa. O objetivo era garantir um maior controle sobre os recurssos repassados aos estados e municípios. Historicamente o PNAE é reconhecido como uma das políticas públicas mais suscetíveis a desvio de recursos. Dessa forma, o conceito de accountability neste caso está muito associado à idéia de combate a corrupção, de evitar que o recurso público seja desviado, e não necessariamente a idéia de gestão compartilhada, de participação da sociedade na tomada de decisão sobre a execução da política em questão. Quando decisãoes importantes precisam ser tomadas, o normal é que o conselho seja apenas comunicado sobre o fato sem possibilidade de nele interferir, e dificilmente participa do processo de análise e escolha de alternativas.

É importante diferenciar o accountability vertical que é a prestação de contas dos representantes eleitos à população e a sua submissão ao veredito popular, neste caso exercido pelo CAE, e o accountability horizontal que é o controle que os poderes estabelecidos estabelecem sobre os outros. Para este último os conselhos de alimentação escolar contam com um grande apoio do Tribunal de Contas da União, que além de realizar auditorias nos estados e  municípios, fornecer material didático, capacitação e suporte por meio de ouvidoria para que os conselheiros possam melhor desempenhar a sua função.

             Miguel (2004, p.07) afirma que “o bom funcionamento da accountability vai depender da existência institucional de sanções efetivas sobre os representantes, da provisão de informação adequada e plural e de interesse pela política disseminado nos diferentes grupos da população.” Neste sentido, dois aspectos precisam ser pontuados. Um primeiro referente às existência de sanções para os representantes que em relação à alimentação escolar acaba prejudicando diretamente os beneficiários do programa. Já que quando o CAE realiza uma denúncia de irregularidade grave na execução do PNAE, uma das conseqüências é a suspensão do repasse de verbas para a prefeitura até que a mesma regularize a sua situação. Essa medida implica na suspensão do fornecimento da alimentação escolar para os alunos da rede pública da localidade.

Já está em tramitação no congresso uma mudança na lei em relação a esse aspecto. Com a nova proposta, quando for dectada a iregularidade, o governo federal criará meios para que o recurso não mais seja repassado ao estado ou prefeitura, mas sim diretamente às escolas a fim de não prejudicar os beneficiários da política enquanto as irregularidades estão sendo apuradas. Isso estimularia mais denúncias, uma vez que o fornecimento da merenda escolar não seria comprometido.

            O segundo ponto é a provisão de informação para a população e a apropriação da política por diferentes grupos da população. As informações muitas vezes está disponível, mas a população desconhece ou não sabe como ter acesso a ela. Seria muito bom que o CAE conseguisse fazer uso de espaços coletivos como associações, fóruns e mios de comunicação popular como jornais comunitários, murais das escolas e igrejas, rádios comunitárias para difundir informações sobre a alimetação escolar a utilização das verbas disponíveis para o programa pelos gestores locais. 

 
3. Considerações Finais

Em muitos municípios brasileiros o Conselho de Alimentação Escolar continua sendo uma possibilidade ainda não concretizada de maior participação política da população na gestão pública local. A falta de uma base de apoio para a atuação do conselho pode ser apontada como um fator crítico que fragiliza a atuação dos conselheiros e torna o conselho vulnerável aos interesses do poder político local.

O Conselho de Alimentação Escolar tem como função controlar a gestão pública local da alimentação escolar. Mas quem deveria controlar a atuação do conselho? Na ausência desse controle pela sociedade, os gestores públicos do local passam a exerce-lo e o fazem de maneira a atender aos seus interesses. Dessa forma o conselho, na maior parte das vezes, apenas reproduz as velhas práticas e vícios da política. Não conseguem cumprir minimamente o seu papel e são utilizados para auto-promoção e até mesmo para trampolim político.

Seria muito válido se os atores já sensibilizados sobre a importância do PNAE e conscientes sobre o seu funcionamento e sobre a importância do conselho pudessem disseminar essas informações para os seus grupos de referência, especialmente aqueles cuja representação já esteja prevista no próprio conselho como os pais de alunos e professores, por exemplo, os quais – em alguns casos, estão ligados a associações e sindicatos.

Obter o apoio institucional desse tipo de organização pode potencializar a atuação do conselho, uma vez que os representantes indicados por elas podem ser eleitos em assembléia, sendo legitimados por um grupo e recebendo dele suporte para a sua atuação. Esse grupo contribuirá também com uma maior qualificação da participação desses representantes, pois os temas poderão passar por discussões internas, munindo assim os conselheiros com mais informaçõ e capacitação.

Por fim, é preciso que os conselhos invistam em meios alternativos e viáveis de publicizar a sua atuação e as informações relevantes sobre a política pública em questão a fim de que mais setores da população possam estar atentos ao tema. Utilizar os jornais e rádios comunitários, bem como os murais de associações, escolas e igrejas podem são algumas das formas existentes. É essa apropriação do espaço de participação política e dos temas relevantes pela população que podem fortalecer a atuação dos conselheiros e minimizar a cooptação desses espaços.

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4. Referências Bibliográficas

Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha

 ANASTASIA, Fátima; INÁCIO, Magna. Democracia, Poder Legislativo, Interesses e Capacidades. Fevereiro de 2006 (no prelo)

 A democracia na América Latina: rumo a uma democracia de cidadãos / preparado pelo PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento; tradução Mônica Hirta. – Santana do Parnaíba, SP: LM&X, 2004. acesso em: http://www.pnud.org.br/publicacoes/democracia/index.php

 MIGUEL, Luis Felipe. “Representação política em 3-D: Elementos para Uma teoria Ampliada da Representação Política”. RSCS, São Paulo, v 18 n. 51: 123-193, 2003.

 MIGUEL, Luis Felipe. “A democracia e a crise da representação política: a accountability e seus impasses”. CES, Coimbra, 2004.

Full text in PDF
Download link: Community Foundations – Jaqueline de Camargo

Center on Philanthropy and Civil Society
The Graduate Ccenter, CUNY – City University of New York

2008 International Senior Fellowship Program
By Jaqueline de Camargo, jaquelinedecamargo@gmail.com

“Community Foudation and Community Social Investiment: a Movement to Contribute to Social Justice in Brazil”[1]

The main assumption of the author, Jaqueline de Camargo, is that there is a place for a strong Community Foundation movement in Brazil; that the already existing community foundations and community foundation-like organizations in Brazil are carrying the seed of this movement [adapting the Community Foundation concept for local, regional and national realities]; and that it should be fruitful to broadly engage community leaders and youth leaders, in a systematic and systemic way, to promote this in the country. Such a movement, improving the conditions for sustainability and autonomy for social initiatives, would strengthen the perspective of “social justice” that nowadays, according to the author, is one of the most relevant aspects of the concept of community foundations. For this, some recommendations are made proposing the “action-learning” methodology, broadly including perspectives and knowledge of community social investments stakeholders.

Executive Summary

The community foundation is a concept explored worldwide as a good vehicle for donors to invest resources within a sustainable perspective as well as a vehicle that looks to address community needs. The community foundation concept has raised a genuine global “intellectual curiosity” amongst practitioners and social leaders.

The main purpose and assumption of the paper is to demonstrate that there is a place for a strong community foundation movement in Brazil; that the already existing community foundation and community foundation-like organizations in Brazil are carrying the seeds of this movement [adapting the Community Foundation concept for local, regional and national realities]; and that it should be fruitful to broadly engage community leaders and youth leaders in a systematic and systemic way, to promote this in the country. These assumptions are based on the fact that there is real interest in it in addition to the engagement of important third sector leaders in Brazil with this concept of the Community Foundation. Brazil’s third sector movement would benefit from such a conceptual frame, building alternatives to improve “social justice” issues like social inclusion, which is one of the most important gaps in Brazilian culture and to which the third sector has aimed its contributions.

The paper suggests that “community philanthropy” should be translated to “community social investment” as, in countries like Brazil, “philanthropy” has attributes related to creating dependence-donations, without any objective to transform reality.

The paper proposes that for such a community foundation movement in Brazil, some important challenges should be met such as the strengthening of autonomy through the creation of endowments in a country with no relevant and well-structured tax incentives and the need to influence legal frame for community foundations.

To take into account that some of the less well known organizations [and Grass-roots leaders] have a strong potential to operate in a community foundation adapted frame, as they already operate in community-philanthropy or, in a “community social investment” model, are also a challenge which the paper proposes to explore.

Looking for the inclusion of a wider range of social actors, like youth representatives, who have enormous potential and wish to be part of the solution of social problems, but who have been much more “receivers” of private social investments to/for them than partners of social change, is an opportunity identified by this paper.

As a method of research, besides a deep immersion in the International Senior Fellowship Program, the CFC – Community Foundation of Canada 2008 Montreal Conference provided several meetings and readings that served as a source of knowledge. It permitted the fellow to constantly re-order and re-structure some assumptions as well as the previously planned research. During the CFC conference, a special meeting was organized by the author, with some CF individuals and organization leaders in Brazil. This meeting definitely proved to be an effective method and strategy for the research.

Finally, some recommendations are made for a systematic and systemic approach, proposing an “action-learning” methodology, based on a vast bibliography and experience to favor learning and interchange of knowledge processes. Such approach is proposed as a method to favor the inclusion of the perspectives and knowledge of community social investments stakeholders, for the strengthening of a CF movement in Brazil.

Acknowledgments

It is important to acknowledge The Kellogg Foundation who supported me with a grant to attend the 2008 Senior International Fellowship of the Center on Philanthropy and Civil Society. It is imperative to acknowledge the complete team of the CPCS and I would like to refer to the excellent debates led by the director Kathleen McCarthy and the coordinator of International Fellows Programs, Barbara Leopold; to Eugene Miller who cooperated with the research, and to Amal Muhammad and Peter Waldvogel who were so helpful to the fellows team. My Senior Fellows colleagues, Ekaterina Maksimova; George Varughese, LuAnn Lovlin, and Sonia Schellino shared with me the challenges and the goodness of an immersion program: I thank them. I want to show my deepest acknowledgment and respect for the work developed by the consultants who were part of our program and for the previous fellows, community foundations, and community philanthropy and youth programs practioners; mainly the ones who gave the fellows a tour and lots of valuable information. Among them, Andrés Thompson, the Kellogg Foundation Director for the Latin American and Caribbean Region has contributed to my development and reflections. I want to acknowledge as well the Brazilian participants of the 2008 CFC- Community Foundations of Canada Conference, in Montreal, who have accepted my invitation for a special meeting on community foundation in Brazil. They are: Lucia Dellagnelo, the leader of ICom/ Florianópolis; Tatiana Akabane van Eyll, the  IDIS – Instituto para o Desenvolvimento do Investimento Social representative; Cinthia Sento Sé, the coordinator of Affinity Groups of GIFE – Group of Institutes, Foundations and Enterprises representative.  Last, but not least, I want to thank Willem Rabbeljee, my husband, who supported me in the research and has become a new community foundation and community social investment partner.

“It is only when social justice is achieved for all citizens,

 that foundations can legitimately focus all their efforts on charity”

Emmet Carson

INTRODUCTION

Cleveland, U.S., 1914. A banker, going beyond the limits of his sector, developed a strategy which would have deep social impact in the future, crossing barriers and frontiers all around the world. It contained the characteristics of being both strongly locally aimed at specific communities based in specific territories, as well as being fluid as a concept, serving a range of diverse historical and social circumstances.

By a mechanism of structuring a community organization with a diverse and reflective board, by building an endowment and addressing community needs, a whole movement on community foundations was generated. Legislation in The U.S. was modified to improve the mechanism and successful cases started to appear.

Community Foundations have been growing ever since in The U.S., Canada and in many regions of the world, sparking the interest of practitioners and researchers. Examples of its vitality are showing and present in regions such as Europe, Russia, South Africa and Latin America[1]. 

What has been so successful and has attracted so much attention for “social cooperation” in the world? Being a good vehicle for donors to invest resources within a sustainable perspective and also a vehicle that looks to address community needs: what exactly is community foundation?

For Dorothy Reynolds, a Mott Foundation consultant: “[community foundation] is a vehicle for the philanthropy of individuals, corporations and organizations that have concern for a specific geographic area. It provides leadership in the community it serves as an effective, independent arena for addressing difficult issues and/or advocating for needed programs, services or policies.”[2] 

As Eleanor Sacks, one of the community foundation global leaders, states: “The community foundation concept is flexible and adaptable, able to meet current needs and the changing needs of communities over time. It has shown the ability to adjust not only to local conditions, but to local impact of change from external sources, such as the ups and downs of economic cycles, the effects of globalization, the decline of centralized, social welfare programs, and evolving political, cultural and nonprofit environments. [...] The adaptability of the concept makes it possible for communities to mold it to fit their own circumstances.”[3] 

For these characteristics and, I believe, because of the strong and true leadership of its promoters around the world, community foundations have stimulated a genuine “intellectual curiosity” in practioners and social leaders.[4]

Another community foundation global leader, Emmet Carson, referred to this “intellectual curiosity” in his speech at the Symposium on a Global Movement for Community Foundations in Berlin in 2004. Referring about the relevance of the decision taken by CF of Canada, to address community foundations by “social justice framework” Carson cites: “In short, a social justice framework necessarily involves attention to issues of what, how, and who. The principle of fair and full distribution of benefits and opportunities requires grantmakers to take into account the nature of what they are achieving through their actions.”[5] 

The approach from Community Foundation of Canada can illustrate how “social justice” has been addressed in that country and can inspire other realities around the world:  “Powerful economic, social and political forces will be working against social justice in coming years – increasing competition, new patterns of human settlement and changing roles for government. Yet Canadians have the potential to address the root causes of injustice through cross-community dialogue and collaborative action. Together, they can adopt strategies for systemic change for places, for people and for public policy. Governments will have to be part of the process and part of the solution to social injustice. But they are not well placed to lead the charge. The initiative will have to come from civil society [...]. Charities and foundations are likely to be the lynch-pins of these civil society efforts to mobilize citizens to address the big issues [...]“.[6]

Through the convening approach of Community Foundations of Canada, the strength of a “social justice framework” to address social and local development relevant issues is clear. Among these issues, it is possible to identify some of the main themes of private- and corporate social investment, such as equity for race, ethnicity and gender, social and intergenerational inclusion.

The main assumption of this paper is that there is a place for a strong community foundation movement in Brazil; that the already existing community foundation and community foundation-like organizations in Brazil are carrying the seeds of this strong movement [adapting the Community Foundation concept for local, regional and national realities]; and that it should be possible to broadly engage community leaders and youth leaders in a systematic and systemic way to promote this in the country. These assumptions are based on the fact that there is real interest in and engagement of important third sector leaders in Brazil with the concept of community foundation and that Brazil’s third sector movement would benefit from such a concept, building alternatives to improve social justice issues, like social inclusion, which is one of the most fundamental gaps in Brazilian culture, and to which the third sector has aimed its contributions.

ADHERING STRICTLY TO VALUES; ADAPTING TO DIVERSE REALITIES: creating new circumstances

Andrés Thompson, the Kellogg Foundation Program Director for Latin America and the Caribbean, asks if “the true community foundation would be a viable option in the different circumstances of Latin America and the Caribbean?” By the term: “the true community foundation” A. Thompson refers to a kind of organization that has both “a grantmaking capacity and community responsiveness.”[7]  

We can assume that the community foundation concept has convened leaders and organizations around the world because of the “democratic appeal” referring to its two main approaches, as expressed by Thompson: 1] being based on endowment, evoking sustainability approaches and being donor-oriented 2] The other being community-needs focused, evoking values of autonomy and accountability.[8]

Having analyzed initiatives, originated through partnerships and alliances in Brazil, to promote local development in specific regions that strengthen community social investments, Thompson questioned  their sustainability and effectiveness after the end of the project cycle , but affirmed their potential if the diversity of conditions is considered. As he stated: “The clear conclusion is that community foundations are not a model to be copied and replicated everywhere. Their feasibility depends on the specific environment in which they are intended to grow and develop and, to large extent, on the leadership capacity of the pioneer group“[9]. 

However, if there is not “a model” to be replicated, there is a widely stated concept: “Whether in Barcelona or Bombay, community foundations share common features” which is the title of an interview with a Senior Advisor to the Synergos Institute and to Advisory Committee of the World Bank Community Foundation Initiative, Shannon St. John.

St. John was asked by The Mott Foundation about what it is in the community foundation concept that resonates so well with people whether they are in Rustenburg, South Africa, Togliatti, Russia or London, England. St. John answered: “I trace it back to an innate human characteristic, which is the philanthropic impulse. [...] What is fascinating about the Community Foundation form is that there are a number of institutions in places as diverse as Barcelona and Bombay that have grown up with the characteristics of community foundations – such as people within a community giving to either a common pool or to individually-named funds. Also, it’s people giving to an organization that is governed by a group of people reflective of that geographic area that gives for the benefit of that community. But these organizations I am talking about have never heard the words ‘community foundation’. They never heard about this thing started in Cleveland, Ohio, in 1914 until someone comes along and says, ‘Oh, you are a community foundation’. But that wasn’t how hey started. It happens whether or not people call it a community foundation.”[10] 

The democratic approach of community foundations directs the debate to a widely considered, relevant factor: the reflectiveness of the board and the values approach.

“Using what we have, to get what we need” are the convening words of Linetta Gilbert, the Senior Program Officer of Ford Foundation for the area Community and Resource Development. She was referring to the Alabama Black Belt Community Foundation serving the poor rural area of the state.

As Gilbert states:  “[...] Two years later, and with much struggle to respect and embrace the potential and actual contributions of the whole community, an excited and engaged foundation exists. Its board has African American and White leaders, young and retired workers, a university administrator, a local blues singer, civil right activists, elected officials, civic and corporate leaders. Their goals are to improve educational and economic opportunities in the 11-county area to ensure an equitable community on the long term. Everyone is encouraged to give [...]. The question we, as leaders of philanthropic institutions, have the courage to ask is: ‘Do we have the courage and vision to be the glue that brings diverse people together to work towards their shared aspirations for equity, rather than a glue that keeps far too many people stuck in conditions that deny their dignity and deprive them opportunity and hope’?”[11] 

COMMUNITY FOUNDATIONS AND COMMUNITY SOCIAL INVESTMENTS IN BRAZIL: opportunities

WINGS’ 2008 Global Report for Community Foundations[12] lists at least three separate organizations in Brazil that are promoting community philanthropy through community foundations and/or community foundation-like organizations. They are:

Instituto Rio, established in 1995, being the first formal investment in the theme in Brazil, started with the technical support of Synergos and a grant from Ford Foundation and Avina Foundation[13]. In 2002, with the support of the Inter-American Foundation and with the participation of a family and their company [Vera Pacheco Jordão e Geraldo Jordão, and their company, Editora Sextante], Instituto Rio raised around 1 million dollars and developed an endowment worth around US$175,000. Instituto Rio has widely integrated with its in Rio de Janeiro, “by supporting projects, intermediating actions and capacity-building for organizations in the west zone, with a view to becoming an effective bridge to social investment.[14]“  Operating close to the “pure” concept, has the challenge to raise more than $19 million to be sustainable as a community foundation using only a percentage of its endowment. The Inter-American Foundation, WINGS, Global Fund for Community Foundations and Fundazione Zegna [Italy] are mainly supporting the growth of Instituto Rio as a community foundation.

ICom – Instituto Comunitário Grande Florianópolis, in Santa Catarina, has proved to be a successful adaptation of the community foundation-concept. Established in 2005, it started operating its public activities in 2006[15] and has attracted resources from global partners [Avina Foundation, Kellogg Foundation], but also local, from companies, families and individuals. ICom integrates diverse social actors in its programs, having created a “Board of Investors.” They developed two major activities: a Community Social Investment Fund, which raises funds from local funders to support social entrepreneurship among youth [with the technical support of Ashoka]; and Projeto Fortalecer, to provide technical support to local NGO leaders. ICom also developed a methodology launched in 2001 by Community Foundations of Canada [Toronto Community Foundation] called “Vital Signs”[16]. According to the WINGS 2008 Community Foundation Global Status Report, “Endowment funds are a new concept in Brazil and many donors still resist the idea of ‘immobilizing’ resources in face of pressing social needs. ICom is working to introduce the concept of sustainability, and demonstrate the need for long term social investment through different strategies”[17]. A “Permanent Fund” has reached, by now, the amount of US$ 13,823 or 4.05% of the total income in 2007.

IDIS – Institute for the Development of Social Investment[18] which, since 1999, started to develop a Community Philanthropy Organization [CPO] with the support of Kellogg Foundation and the Inter-American Foundation. A CPO does not make grants itself but establishes social nets to “identify community priorities and acts as a broker and catalyst for bringing together community and individual resources in conjunction with government money to tackle priority needs in their communities”. Although, according to the community foundation Global Report, IDIS, through its main leader, Marcos Kisil, has identified in a research paper that “the potential for the development of community foundations has increased greatly in Brazil”, IDIS believes that a “more supportive environment for philanthropy could be brought about by studies and research which demonstrate the primary importance of individual giving for community needs. Also, lobbying in the Congress for community foundation-type organizations is a must”[19].

The 2008 WINGS Global Report recognizes that interest in community foundations has been growing for some time in Brazil. Besides the structured cases mentioned in the report and, certainly, at least two more initial experiences among others, are already starting and/or are contributing to the community foundation debate in Brazil:

Fundação Tide Setubal, a family-foundation led by Maria Alice Setubal, which develops projects in the region of São Miguel in the East Zone of São Paulo, engaging the surrounding community directly and actively. The objective is to “contribute to local development in a sustainable way, through the strengthening of institutions and the empowerment of community”[20].

Fundação Comunitária Baixada Maranhense[21], an organization generated by an integrated pool of projects coordinated by the social organization CIP Jovem Cidadão – Formação, Centro de Apoio à Educação Básica, in Northeast Brazil. Led by Regina Cabral, it is developing a plan, with  strategic support from Kellogg Foundation, to, among other objectives, support productive small projects and to strengthen their capacity to generate social development, through two kinds of funds: a permanent community fund and a fund to support projects.  The group is presently organizing a seminar to generate a debate about community foundation and the possibilities as well as juridical constraints for the legal bases for Instituto Comunitário Baixada Maranhense.

Other experiences could be mentioned, in this case agreeing with Shannon St. John, as previously mentioned, that they would not be formally recognized as a typical “community foundation” being more “community philanthropy” ["community social investment"] cases, but with a strong potential to organize and distribute strategic funds for their community. Just because they do not know the name “community foundation” does not mean that they don’t carry the seeds of good from and for their communities.

I am not suggesting, obviously, that all community based- or grassroots organizations will work as a community philanthropy organization or in accordance with the community foundation concept. Just imagine what Brazil potentially has in terms of community philanthropy or community social investments, considering their needs and capabilities to operate funds and be responsive to the community needs and opportunities, since a “social justice framework”. This potential is more or less hidden from our eyes which are often looking for structured models or which are seeing only part of the potential of community social investments. As this paper is proposing, there is a place for a strong community foundation movement in Brazil; the already existing community foundation and community foundation-like organizations in Brazil are carrying the seeds of this strong movement and it should be possible to broadly engage community leaders and youth leaders, in a systematic and systemic way, to promote this in the country.

One case is UNAS in the neighborhood of Heliópolis. UNAS is the Union of Groups, Associations and Societies of the Residents of Heliópolis and São João Clímaco, in São Paulo. Since its foundation in the 1970’s, it works to organize the residents of Heliópolis and to improve the quality of life for the population in the region. Their actions are focused on matters like the right to housing and currently they also work on education, sports, leisure, technology and professional education[22]. UNAS  are located in the second biggest slum of Latin America, lead by a group of persons from the community who raise money as well as human and political resources to broadly address community needs. They are developing their potential to work independently, as they were pretty much connected to political parties’ interests in the past. They did become more and more independent after the social partnerships with Action Aid, which improved their quality and community leadership capacity.

Also in São Mateus, East Periphery Zone, a group of 4 organizations and their 7 nucleons aimed at youth, have directed efforts to establish partnerships with each other, and alliances with local corporate and public sectors to improve their participation in the community, with an inter-generational perspective. They created the São Mateus Social Responsibility Network – Youngsters in First Place. This network was supported by Associação Caminhando Juntos – ACJ [the previous name of United Way in Brazil]. One of the strategies of the Superintendent of Projects was to invite and engage volunteers [from ACJ-UWB-associated companies] with some of the skills needed for the specific project. They constituted a specific Board for the project and were consulted to give suggestions and to participate in the decisions of the local group. Together with the Superintendent of Projects, the Board of the project and the São Mateus representatives, including youth, had the possibility to educate the Board of the Organization about a more “community driven” investment in projects.

The main action by the São Mateus Social Responsibility Network, in 2007, was the planning and production of FOCO – Annual Fair of Opportunities and Connections for Youth. Among its local partners, there are: business organizations: Rotary and CDL – Clube dos Lojistas [Shop owners' Club]; companies: SOS, IBRAM, Gê Assessoria; government: Municipal District Office; State Secretariat of Social Assistance and Development; State Secretariat of Work; State Coordination of Youth; SENAI (National Service of Industrial Education); SEBRAE (Brazilian Micro and Small Business Support Service); coordinators and youngsters from the social organizations: Ação Comunitária, Ação Social, Associação Pe. Moreira, Centro Social, Obra Social, Sociedade Instruções e Socorros, Bloco Amizade, Cemais; and ACJ-United Way Brasil.

One of the manifestations of the community leadership of the group can be recognized by the words of one of the São Mateus group, Flariston Francisco da Silva:  “Every social, educational, corporate investment or public action should be concerned in generating human, social or economic development, with environmental protection, generating autonomy and eliminating dependence. We have to appreciate and learn how to work with the concept of integrated and sustainable local development, where every citizen and every community is called, encouraged, motivated and qualified to identify their main problems and potentials, and plan, initiating change processes optimizing what is at hand and consolidating partnerships.[23]“

The São Mateus group will have to work, however, to establish a structured base if they wish to start a community foundation or want to become a community social investment fund aimed at local development. Some of their structure can be represented by the “critical factors” for the success of a community foundation that were identified by Kathleen McCarthy[24]:  1] entrepreneurial director(s); 2] donors to tide the institution over its early years; 3] a local giving base; 4] projects that resonate with the community; 5] an existing culture of philanthropy [or community social investment]; 6] backstopping resources [umbrella organizations]; 7] buy-in from constituents; 8] participation of associations like Rotary clubs and Chambers of Commerce to broaden its base of supporters.

Some of these “critical factors” the São Mateus Group already has, or are potentially present there, but they should indeed be considered in its complexity by the group.

I believe that UNAS and São Mateus group carry the seed of a community foundation. In previous discussions among their leaders, they also would like to learn more about how to improve their knowledge about community investments and building autonomy and sustainability for their community and youth projects.

The references to these “grassroots” experiences have the objective to exemplify both WINGS’ and Shannon St. John’s statement about the vitality of the concept around the world and, in this case, in Brazil, as maybe several practitioners and social entrepreneurs can recognize.

LEARNING TOGETHER

In June 2008, there was a meeting at ICom, Florianópolis, with a global representation of community foundations. Besides ICom’s staff and board members, there were present: the GIFE General Secretary and Chair of WINGS, Fernando Rossetti and the Coordinator of Affinity Groups of GIFE, Cinthia Sento Sé; the group connected to Fundação Comunitária Baixada Maranhense; the main leader of IDIS, Marcos Kisil; the Executive Director of Mexican Community Foundation Frontera Norte, Karen Yarza.

The central presence of Monica Patten, Director of Community Foundations of Canada was quite helpful to the community foundation debate in Brazil: besides being a convener for the agenda of community foundations and social community investments, she strongly agreed with the proposition that there was a need to work collaboratively, thus improving contexts where there is still no established culture of philanthropy aimed at community strategic investments.

Another meeting was meaningful for the purpose of this paper. In the context of my learning process at the Center on Philanthropy and Civil Society of the CUNY Graduate Center Senior Fellowship and as a Kellogg grantee, during the CFC 2008 Conference in Montreal in November 2008, I invited the attending group of the Brazilian representatives to meet on this topic. In this meeting, 4 persons were present: representing ICom [Lucia Dellagnelo]; IDIS [Tatiana Akabane van Eyll]; GIFE [Cinthia Sento Sé, the coordinator of the Affinity Groups]; and myself. There was a good understanding among the group about how to strengthen the concept of community foundations and community philanthropy in Brazil. Lucia Dellagnelo spoke about her efforts to leverage community foundation concepts in our country, with the support of Global Fund. She shared with the group the importance of an approach on how to better explore and create a culture of giving in Brazil, considering mainly the legal constraints and lack of support via tax incentives in this area . All persons gathered recognized the present moment as important for Brazil with reference to community social investments and how strategic it would be for an organization in the country to be the base for a systematic approach to a dialogue in the country.

In this case I would like to present a successful and possibly inspirational case given by Barbara Leopold[25] during her orientation for the CPCS Program to identify successful cases of the implementation of a systematic dialogue for the strengthening of the concept of community foundation and focusing on the following question:

How to contribute to a more systematic and systemic dialogue about community foundation in Brazil, as circumscribed in the equation: social investment and social justice? How to improve a collective and shared learning about community foundations and community social investment in Brazil?

The model case is illustrated by TUSEV [Third Sector Foundation of Turkey]. A seminar was organized by them in 2006 with the following objectives: [1] Discuss the viability of the community foundation practice and its adaptation in the Turkish context [2] Introduce the community foundation practice and its various applications across the world.

It was a one-day Seminar, with one-to-one approaches taking place before the Seminar. They invited 70 national and international participants from every sector. The following are the aspects considered at the debate: governance for transparency and accountability; standards and criteria for allocating funds to NGOs; gaining the trust from donors; tax incentives and legal structures; locality: national or local?; how community foundations can make funds more accessible to NGOs?; competition for donors?; in what ways are community foundations different from or similar to existing practices?

TUSEV Seminar Recommendations can be summarized as follows: “learning by doing” [Ellis Center]; pilot program [World Bank] in a place with good balance of wealth and a good degree of “right” partners; clarifying legitimacy and taxation [Synergos];not preventing innovations, clarification on “principles and values”, and having a similar meeting in prospect locations for community foundations [Mott]; community foundation for “community development” [UNDP Turkey]; community foundation as a mechanism one gives through and not gives to [T. Philanthropic Fund and PwC Turkey]; look at existing community level organizations [CAF Russia]; local commitment as a crucial factor [WINGS].

It is relevant to highlight the fact that one year after the seminar promoted by TUSEV, a community foundation was established and registered in Turkey[26].

BEING BROADLY INCLUSIVE AND REFLECTIVE: challenges and opportunities

As it has been explored by community foundation literature, and by this paper, one of the pillars of the community foundation concept is the autonomy of communities [since an endowment is built using a community's own resources/management]. The obvious advantage to supporting the autonomy of the social groups which are leading and engaged in the promotion of the betterment of community, is that other sources of financial resources do not always stimulate autonomy, these, being, many times more connected to the donors point of view than to the community perspective.

However, the issue “building autonomy” by “building an endowment” will have to be adapted to cultural and legal frameworks, since in countries like Brazil there are no relevant and well-structured tax incentives, making it difficult to raise money for social purposes and for social strategic goals. It is imperative that umbrella organizations seeking to strengthen community foundations start a coordinated effort to influence the legal framework.

In addition to the challenges of building sustainability and autonomy through the constitution of endowments, the issue of “being inclusive” is a challenge as well. I would like, also, to refer to important actors who should be considered and included in the consultations and convening processes about community foundations in Brazil.

Grass-roots leaders, as previously mentioned, and youth representatives have been much more the “receivers” of investments, than partners in social change. In the case of youth, there is a tendency for private social investments in Brazil to support projects for them to start an early productive life, providing them with skills to enter the work market. However, it is even more important that policies on youth, such as those supported by the World Bank, “be directed to expanding opportunities for developing the human capital of youngsters and their capacities as decision-making agents, and also offer second chances to manage consequences of bad outcomes that occur early in life”[27].

Youth should be more seriously considered by social private investments and social community investments as a source of social change.

It is important to mention that in Brazil a few organizations already have incorporated this approach. Some Initiatives aimed at youth and social entrepreneurship, like Ashoka [GMM] and IYF – International Youth Foundation [IAM], for example, have been supporting projects to empower and include youth as social change makers. These also include initiatives of GIFE members, which have invested in youth, and their participation in the GIFE Affinity Group on youth [GAJ]. Part of this group is represented by Institutes and other GIFE associated members who have been developing relevant work in Brazil with youth as a field of social investment and social development.

GIFE/GAJ has a seat on the Second National Youth Council (CONJUVE). Its representative, Rui Mesquita Cordeiro, comes from the activist and intellectual youth movement and he is Program Associate for Latin America and the Caribbean Region at the W.K. Kellogg Foundation.

Two examples will illustrate for Brazil, and for community foundations globally, the opportunity for youth to be seriously engaged as actors who are “part of the solution of social problems” and are included in decision-making processes.

First of all, it is important to mention the place and space youth occupied at the 2008 Community Foundations of Canada Conference[28].  Their presence was amazing, not only as artists, singers and dancers, but also as being part of the invited reflectors during this 3-day conference. But what particularly demonstrates the effectiveness of their presence at the Community Foundations of Canada Conference, were some sessions driven by youth and the presentation of a project with strong presence of youngsters in its development in Vancouver [29].

There are several references about the engagement of youth in community foundation literature. The Mott Foundation publication, The Balancing Act, highlights the issue:

“A worldwide movement is developing that may help ensure the future of effective grantmaking- involvement of young people as decionmakers and, in some cases, fundraisers. The Youth in Philanthropy movement in the U.S. in the YouthBank Programs that are emerging in Northern Ireland, Russia and Bosnia, give raise to the hope that future generations will be sophisticated and effective grantmakers.

“The Mozaik Community Foundation in Sarajevo, Bosnia, has teamed with the Community Foundation for Northern Ireland [CFNI] to scale up development of YouthBanks in that country. Mozaik has secured local support from five municipal governments for the local YouthBanks, and more than 50 young people are being trained as grantmakers. Prior to this project, CFNI worked with the Community Foundation Tuzla [also in Bosnia] to establish a successful YouthBank in that city.

“Not only are young people becoming involved in philanthropy, but also they are ahead of most of their elders in terms of their global interests.

“Exchanges between YouthBank in Russia and Northern Ireland have taken place, as have exchanges between the Youth Advisory Committee in Berks County, Pennsylvania, and Togliatti, Russia.

“This is but the beginning of the international movement of Youth in Philanthropy and bodes well for its future”[30].

Through his work together with members of the youth movement, Rui Mesquita Cordeiro demonstrates that “youth actually wants to take more part in the discussion spaces and political debate in Brazil, and moreover, wants to discuss public policy not only for the youth, but also policy aimed at the Brazilian society as a whole“[31].

Referring to his “responsibility of having been recently (April 23, 2008) chosen to represent the group de Afinidade de Juventude (Youth Affinity Group) (GAJ) of the group de Institutos, Fundações e Empresas (Group of Institutes, Foundations and Company) (GIFE), at Conselho Nacional de Juventude (Counselor in the Second National Youth Counsel) (CONJUVE)” Rui Cordeiro lists the voted priorities which clearly show the potential connection between youth and social justice movements.

Since CONJUVE does not reflect a specific geographic area, but the whole nation, it is made up of meaningful communities that reflect, if not geography, communities of identities. The purpose of referring to this movement here is to indicate the vitality of a segment of population which represents almost 50 million persons (between the ages of 15 and 30) who should be increasingly included in decision-making processes.

“…With 634 votes, racial equality was number 1 among all the priorities at the 2008 Youth National Conference. The most important discussion-points in such meeting[s] were related to strengthening of racial justice policies for new black youth generations. [..] The message is clear: let us all open our eyes to the theme of Racial Justice!

[...] “Similarly, but not less importantly than such 22 top priorities, another cross theme that is more connected to the Legislative Power than to the Executive Power echoed unanimously in all the National Conference, and among all the different youth groups: that the National Congress should discuss and approve the Proposal for Constitutional Amendment 138/03, also known as the Youth PEC. [My comment: This project has been recently approved in its first phase].

“[...] After all, young people do not only want to voice their opinions on public policies relating just to young people, but also on those relating to society as a whole.   And the reason for this lies precisely in the fact that the current generations of young people are not merely inheriting from the previous generation the problems and a responsibility of policies for young people, or for society as a whole, since the new generation always completely takes on the role of the previous one, and not just sections of it“[32].

Approaches which will build bridges among the sectors, generations and diverse social groups could really bring some answers the country [and Social Responsibility Movement] are looking for, to overcome some of its greatest challenges of being one of the most unequal countries in the world: rich in natural resources, a growing economy, but with race and gender deficits clearly reflected in the most important indices such as education, health and distribution of wealth.

ACTION-LEARNING PROCESSES: ways to make it happen; some recommendations

Finally, considering the previous analysis of the TUSEV case, following the recommendations and main tendencies already in process to implement the concept of community foundations in Brazil and integrating some of my previous experiences, I can identify four potential steps that refer to a methodology that has been successfully used to favor learning processes among persons and organizations in development contexts[33].

The methodological steps reflect, in the context of this paper, a technical approach to the three main assumptions the paper underscores: [1] there is a place for a community foundation movement in Brazil; [2] the already existing community foundations and community foundation-like organizations [or community social investments] in Brazil are carrying the seeds of this strong movement,  adapting the community foundation concept for local, regional and national realities;  and    [3] it is important, as we move forward, to broadly engage, in a systematic and systemic way, community leaders and youth leaders to promote the concept in the country.

It is evident for any social manager that there is not only one way to reach a good or expected result. The recommendation of the “action learning” methodology to structure a systematic process to implement the concept of community foundation in Brazil comes from some previous successful experiences with learning processes that I have had the opportunity to organize[34].

This methodology has permitted me to contribute to learning processes that include the perspectives and knowledge of persons, who are not only part of the leadership, but also the persons who are simply beneficiaries of or general stakeholders in the projects. Because stakeholders at all levels are heard and engaged in the decision making processes, contributions to the final solutions are equally systemic and effective.

In practical and concrete terms, the recommendations of this paper, following the 4-step action-learning methodology, are: 

[1] Action [Demand for Social Justice and community social investment]: Which significant things are already in place /concretized – such as, important community foundation initiatives that have started and have connected global, offering space to new experiences to emerge as part of solution for the demand for social justice?

The community foundation and community foundation-like experiences in Brazil already operating and the ones which are starting up should be better known by Third Sector community. Both GIFE and ICom meetings which reunited national and global organizations and leaders in 2008, and the consultation developed by Lucia Dellagnelo, ICom leader and Global Fund grantee, were important milestones and reflect a multiregional and diverse scope of experiences in Brazil. The dissemination of their proposals, involving youth groups and perspectives, by means of articles, documents and communications will be highly fruitful, making clear to the third sector community, the connection among these experiences and of all of them to the two most relevant bases in the concept of community foundation: social justice and social local development.

[2] Reflection [Social entrepreneur immersion; youth social-entrepreneurs engagement; peer learning and knowledge exchange; affinity groups]. Umbrella-organizations like GIFE which connect private social investors and is affiliated to WINGS; foundations and agencies which fund and support community foundations and community social investment initiatives like Kellogg Foundation; Synergos; Avina; Ford Foundation; Mott Foundation and World Bank through Global Fund/WINGS; organizations that catalyze others, such as IDIS; community foundation and community foundation-like organizations and, starting community foundation- and community social investments initiatives, such as the previously mentioned [Instituto Comunitário Baixada Maranhense, supported by Kellogg Foundation; and Fundação Tide Setubal]. Community foundation centers aimed at practioners knowledge, such as the Center on Philanthropy and Civil Society, an Affinity Group, for example, could improve mechanisms for working collaboratively to complement competencies and to improve opportunities in the field.

Some guide questions for this step: Do we know of any other experiences that are useful here? How are they building trust for potential donors? How and who should be broadly, but significantly, engaged? What do we share/ have in common, that can be implemented and complemented if we were put together? What are the means to allocate resources? Who, which organizations and/or groups are potentially connected to our experience? Which of them could better represent and reflect the movement in Brazil? In what ways are Brazil’s community foundations different/similar to existing practices in the sector? What/which contributions do other significant actors in the field bring to the enterprise of strengthening community foundation in Brazil? What legal structures could be better focused to  benefit community foundation and community social investments in Brazil in the future?

3. Learning: [Seminar]: Organizations and connected youth previously engaged in the process to strengthen community foundation and community foundation-like movement in Brazil and other organizations, practioners and social entrepreneurs from countries where community foundations and social justice and local social development have been a coherent experience, should be part of a seminar. They should, then, engage other identified relevant actors which eventually would not been involved yet, as decision makers [like youth and community- based leaders], in questions such as: what other theories/experiences can help us to deepen these learning? What kind of community foundation concept should be adapted for Brazilian social, cultural, economic and legal contexts?

Such a Seminar would much probably look for some consensus about community foundations in Brazil.

4. Planning: [Strategic Plan: "so, what does it mean in practice? " ] Completing the action-learning cycle, a new group and sub-groups formed after the experience of social-entrepreneurs immersion; peer learning and interchange of knowledge; affinity groups and seminar, being reflective on the diversity of third sector organizations and movements aimed at social justice and social local development, would develop a strategic action plan.

CONCLUSION

A strategic action plan, developed by a reflective group of representatives of community foundation and community foundation-like initiatives in Brazil, with the contribution of global, regional and community social investments leaders, including youth representatives, will be the guide for a systemic and autonomous process to improve community foundation concept in Brazil. It will reflect the belief of an “innate human characteristic, which is the philanthropic [or community social investment] impulse”[35] , aimed at building community capacity to face the challenges and the opportunities for social inclusion, with inter-generational, inter-sector, multi-racial and social development perspectives. This is the main objective of social leaders, but it also is what companies and corporate social responsibility might look for and, what governments are about.

[1] See List of community foundations around the world, by Dorothy Reynolds, in the recent series: The Balancing Act, The Roles of a Community Foundation, Edited by Charles Stewart MOTT Foundation, Set. 2008.

[2] REYNOLDS, D., The Balancing Act, The Roles of a Community Foundation, Edited by Charles Stewart MOTT Foundation, Set. 2008 [Preface].

See: http://www.mott.org/recentnews/news/2008/monographseries.aspx

[3] FLEURT, S. and SACKS, E. W. In: “An International Perspective on the History, Development and Characteristics of Community Foundations” in WALKENHORST, P. [Ed.] Building Philanthropic and Social Capital: The Work of Community Foundations. Bertelsmann Foundation Publishers, Gütersloh, 2001. [pp15-17].

[4] An example of the interest of practitioners and academic researchers is the International Senior Fellows Program at CUNY, The Graduate Center, Center on Philanthropy and Civil Society – CPCS, has attracted fellows from several countries, interested in improving their work as leaders through the community foundation approach.

[5] CARSON, E. D. “The Road Not Yet Traveled: A Community Foundation Movement for Social Justice”. Community Foundations: Symposium on a Global Movement. Berlin, Germany. December, 2004 [p.6] [Referring to a paper written by the Centre for Voluntary Sector Research and Development for Community Foundations of Canada's Project: Social Justice Grantmaking-Moving Beyond Traditional Charitable Roles].

[6] CFC – Community Foundations of Canada. Strategies for Social Justice: Place, People and Policy. Prepared for Community Foundations of Canada by Judith Maxwell. September, 2006

[7] THOMPSON, A.. “Community Foundations in Latin America. Can the Concept be Adapted?”. In “Focus on Sustaining Community Philanthropy: Looking for New Models“, ALLIANCE, vol.11, number 1, March 2006 [pp 41-43] [www.aliancemagazine.org]

[8] THOMPSON, A. Idem, pp- 41-43.

[9] THOMPSON, A. Idem p. 43 A CPCS Fellow, Fabiana Hernández-Abreu [researcher of the Local Development Program, Latin American Center of Human Economy, Uruguay], agrees with Thompson’s proposition. As she declares in her paper for the 2007 CPCS Emerging Leaders International Fellows, “Community Foundations: a vehicle to endorse and sustain development processes taking place in Colonia Uruguay?”:  “[...] it is possible to think that the community foundations’ concept can be utilized to endorse local development processes, and to conclude that the feasibility of a community foundation in Colonia [Uruguay] has to be discussed and imagined among Colonia’s community and local development stakeholders, by taking into account the novelties this model would bring with it.” [p. 3].

[10] See St. John interview with Mott Communications Officer Maggie Jaruze at the Charles Stewart Mott Foundation.  http://www.mott.org/recentnews/news/2008/sstjohn.aspx.  August  2008

[11]GILBERT. L. “Are we the right sort of glue?”  in “Focus on Sustaining Community Philanthropy: Looking for New Models”, ALLIANCE, vol.11, number 1, March 2006 [pp 31-32] [www.aliancemagazine.org]. Linetta Gilbert, in a debate with the 2008 CPCS Senior Fellows, stated: “It is important support institutions that are value based. Strategies can change, but not the values”.

Still according to the Boards and their roles in keeping alive the values of an organization, a community foundation in Mexico – FES, Fondo de Estrategia Social, led by Marcela de Rovsar, developed a 4 step model based on “a mix between a community foundation and a social venture programme” where the board members have a strong participation in the development processes of projects and are ‘educated’ for their board responsibilities. In: ROVSAR, M. O.   in “Focus on Sustaining Community Philanthropy: Looking for New Models”, ALLIANCE, vol.11, number 1, March 2006 [pp 31-32] [www.aliancemagazine.org] and in her presentation for the 2008 CPCS Senior Fellows.

[12] WINGS – Worldwide Initiatives for Grantmaker Support. 2008 Community Foundation Global Status Report., September 2008. Researched and written by: Eleanor W. Sacks.

[13] www.institutorio.org.br

[14] WINGS – Worldwide Initiatives for Grantmaker Support, Idem, p.82.

[15] www.icomfloripa.org.br

[16] Vital Signs methodology has a high potential to raise significant data referred to community local development, to share the information with community integrating all sectors, including local government and generating a positive relation with community. ICom launched its first Vital Signs report: Sinais Vitais, Florianópolis. Check-up Anual da Cidade, Relatório 2007 and it is the first time a report like this is developed for a Brazilian city. For more information about Vital Signs see: www.vitalsignscanada.ca; www.icomfloripa.org.br.

[17] WINGS – Worldwide Initiatives for Grantmaker Support. 2008 Community Foundation Global Status Report., September 2008. p.90.

[18] www.idis.org.br

[19] WINGS – Worldwide Initiatives for Grantmaker Support. 2008 Community Foundation Global Status Report., September 2008 p.95.  To find out more about individual donors and philanthropic attitudes of individuals in Brazil, see: SCHLITHLER, C.; KISIL, M.; OTANI CORREIA, T. Descobrindo o Investidor Social Local. IDIS – Instituto para o Desenvolvimento do Investimento Social, SP, 2008.

[20] Fundação Tide Setúbal. Relatório de Atividades 2007 – Participação Comunitária e Qualidade de Vida. Atuação da Fundação Tide Setúbal. www.fundacaotidesetubal.org.br.

[21] www.formacao.org.br

[22] www.unas.org.br. This presentation of UNAS is part of ACJ-United Way Brazil 2007 Annual Report and was translated by its Board Chair, Mark Vogt and his working team at PricewaterhouseCoopers. 

[23] ACJ-United Way Brazil 2007 Annual Report, coordinated by Jaqueline de Camargo, Superintendent of Projects.

[24] Kathleen McCarthy is the Director of CPCS – Center on Philanthropy and Civil Society at The Graduate Center, CUNY. The mentioned “critical factors” were listed by her during a learning session with the 2008 Senior Fellows.

[25] Barbara Leopold is the coordinator of the CPCS – Center on Philanthropy and Civil Society International Fellows Programs.

[26] TUSEV. Community Foundations and Turkey: Summary of Conference and Working Group. 6-7 October 2006, Istanbul, Turkey.

[27] World Development Report 2007: Development and the Next Generation, World Bank. 2006.

[28] CFC – Community Foundations of Canada 2008 Conference. November 7-9, Montreal, CA.

[29] For more information, see: Youth Vital Signs [www.youthvitalsigns.ca]. “Youth Vital Signs is a youth-driven project, that gives fresh voice to the experience and knowledge of Vancouver youth aged 15-24. In: Vancouver’s Youth Report Card, presented during a specific CFC Conference Youth Session, coordinated by Barbara McMillan, the Director of Regional Strategies for Community Foundations of Canada. According to this project it looked like clear that there is a potential to address “social justice” issues and to favor inter-sector and inter-generational partnership for “local development”.

[30] REYNOLDS, D., The Balancing Act, The Roles of a Community Foundation, Edited by Charles Stewart MOTT Foundation, Set. 2008 [Highlights].

See: http://www.mott.org/recentnews/news/2008/monographseries.aspx

[31] MESQUITA, R.C. “Political Impressions about the 1st Participatory Youth Conference for Public Policies in Brazil” In: http://ruimesquita.wordpress.com/2008/06/06/political-impressions-about-the-1st-participatory-youth-conference-for-public-policies-in-brazil/

[32] MESQUITA, R.C. Idem.

[33] This methodology was applied by Instituto Fonte and Nucleo Maturi in the context of workshops to promote “Interchange of Knowledge” among social organizations in the Program organized by ACJ-United Way in Brazil. It reflects the Action-Learning process, according to the CDRA – Centre for Developmental Practice [www.cdra.org.za]. The diagram indicated was selected from: Action Learning, a Developmental Approach to Change. Adapted from Action Learning for Development: use your experience to improve your effectiveness, by James Taylor, Dirk Marais and Allan Kaplan.

[34] I refer to the learning programs I have had the opportunity to develop at MacArthur Foundation and at ACJ – United Way in Brazil

[35] See p. 8, the referred statement of Shannon Saint-John.

Bem vindo a / Bienvenido a / Wemcome to
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Conselhos de Alimentação Escolar: Fatores Críticos para a sua Efetividade Democrática

Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha, angelica@cidadania.org.br
São Paulo, 10 de novembro de 2008

1. Introdução

A Constituição de 1988, também conhecida como “Constituição Cidadã”, é o marco legal que introduz no Estado brasileiro a possibilidade de criação de canais de participação política da sociedade e de controle social sobre as políticas públicas no âmbito municipal, estadual e federal. A intensa participação de organizações e movimentos sociais no processo de redemocratização do Brasil, ocorrido nesta mesma década de 80, foi fundamental para a ampliação do sentido da democracia no país.

            A intensificação da democracia se materializa na implementação de espaços institucionais de participação como os Conselhos Gestores de Políticas Públicas que transcendem a idéia de democracia representativa. Uma vez que esses Conselhos permitem uma influência direta da sociedade no interior do Estado no que diz respeito à tomada de decisão, acompanhamento da implementação e fiscalização dos recursos públicos relacionados à política pública em questão.

            Após 20 anos de sua criação, o Brasil possui milhares de conselhos atuantes nas mais diversas áreas: saúde, educação, assistência social, infância e adolescência, segurança alimentar e nutricional, trabalho, alimentação escolar, entre outros. O número de conselheiros, na sua maior parte com uma atuação voluntária, supera o número de vereadores eleitos. “Entretanto, se a norma legal possibilitou a expansão das formas e dos espaços participativos por todo o território nacional, suas potencialidades inclusivas ainda constituem uma promessa, dependentes de um conjunto de variáveis que as torne uma prática real” (FARIAS, 2008).

Em que medida os Conselhos seriam espaços capazes de promover transformações no Estado e na sociedade, eliminando a desigualdade e instaurando a cidadania? Dagnino (2002) afirma que essa é uma expectativa elevada, que pode levar à conclusão de que os conselhos fracassaram e que, portanto, é fundamental considerar uma série de fatores como a complexidade do processo participativo, a diversidade de contextos e a multiplicidade de relações entre forças políticas a fim de se obter uma avaliação mais propositiva sobre a atuação dessas instituições.

            A fim de contribuir com essa discussão, este trabalho terá como foco de análise a atuação dos Conselhos Municipais de Alimentação Escolar (CAE), criados em função da necessidade de acompanhar e fiscalizar a implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Quais são os pontos críticos para a efetividade do CAE? Quais são as formas possíveis para torna-lo um espaço de discussão e decisão mais efetivo?

As análises apresentadas a seguir serão desenvolvidas com base na observação empírica da autora que durante os últimos 18 meses teve a oportunidade de entrevistar pessoalmente conselheiros de alimentação escolar e analisar atas de reunião e de assembléias de eleição em vários estados brasileiros.

2. O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Conselho de Alimentação Escolar (CAE).

O PNAE, também conhecido com programa da merenda escolar, é uma das mais antigas políticas públicas na área social do Brasil. Criado em 1954, inicialmente esteve vinculado ao Ministério da Saúde. Um ano após a sua criação, foi incorporado pelo Ministério da Educação (MEC) ao qual se encontra vinculado até os dias atuais.  Um dos méritos desse programa é ter perpassado diversos governos, ao longo de mais de cinco décadas, e se consolidado como uma política de Estado que conseguiu se renovar e se adequar ao contexto atual, mantendo-se relevante e beneficiando diariamente milhões de crianças e adolescentes nas escolas públicas de todos o país.

O Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação (FNDE), autarquia ligada ao MEC, é o órgão responsável pela coordenação do programa de merenda e pelo repasse dos recursos federais para a sua implementação nos estados, municípios e distrito federal. De acordo com a resolução número 32, elaborada pelo FNDE e que define as diretrizes do programa, o PNAE tem como objetivo “atender às necessidades nutricionais dos alunos e à formação de hábitos alimentares saudáveis, durante a sua permanência em sala de aula, contribuindo para o seu crescimento, desenvolvimento, aprendizagem e rendimento escolar”.

Os seus beneficiários são todos os alunos matriculados na educação infantil e no ensino fundamental das escolas da rede pública municipal, estadual, federal e do Distrito Federal, inclusive os alunos matriculados nas escolas indígenas, entidades filantrópicas e as localizadas em área remanescente de quilombos.  Atualmente o programa fornece alimentação diariamente a 35,5 milhões de alunos, o que corresponde a 18% da população brasileira.

Os recursos federais destinados ao programa superam 1.6 bilhão de reais. Essa quantia é repassada – em caráter suplementar – aos Estados e municípios com base na quantidade de alunos matriculados na rede pública e contabilizados pelo censo escolar. O governo federal destina R$ 0,22 para cada aluno por dia, considerando o ano letivo de 200 dias. Os alunos matriculados em escolas indígenas e quilombolas recebem o dobro desse valor por serem considerados população em situação de insegurança alimentar. 

            É válido ressaltar que até 1994 a gestão do programa de merenda era realizada de forma centralizada. A mudança dessa forma de gestão, que passou a ser descentralizada, ocorreu nesse mesmo ano e significou na prática que a responsabilidade pelo uso dos recursos e pela qualidade da refeição passou do governo federal para os estados e municípios. Esse é um marco fundamental para a análise deste trabalho, uma vez que implicou em duas importantes conseqüências: a necessidade de uma maior qualificação dos gestores locais para gerir o programa de merenda e a criação de mecanismos de controle social para essa política pública.

            O CAE foi criado também 1994, com uma função consultiva de assessoria aos Estados, municípios e Distrito Federal (também conhecidos com entidades executoras). Em 1998 o FNDE eliminou a necessidade de convênio específico para o repasse de recursos às entidades executoras e, por conseguinte, ampliou o papel do CAE que, a partir de 2000, passou a fiscalizar a utilização dos recursos federais repassados. A única exigência para que uma unidade executora receba verba do governo federal para a merenda escolar é a existência de um CAE.                

O CAE é um órgão colegiado e deliberativo com mandato de dois anos, com a possibilidade de uma recondução. Esse conselho é composto por sete membros:

- 01 representante do executivo;

- 01 representante do legislativo;

- 02 representantes dos professores;

- 02 representantes dos pais de alunos;

- 01 representante da sociedade civil.

            Para cada um dos membros, há um suplente e todos eles atuam de maneira voluntária. Com exceção das duas primeiras categorias, todos os demais membros devem ser escolhidos em assembléia com esse fim. Os locais que possuem escolas indígenas e quilombolas devem incluir um representante dessas comunidades na composição do conselho. É interessante destacar que nem o representante do executivo, nem o do legislativo podem assumir as funções de presidente e vice-presidente do conselho. Além disso, o prefeito é obrigado a acatar a composição do conselho, ele não tem poder de veto sobre a escolha dos conselheiros.

            O CAE deve acompanhar a execução do PNAE e fiscalizar a aplicação dos recursos destinados ao programa. Dentre as suas atribuições, destacam-se: a) verificar a qualidade dos alimentos comprados para a merenda escolar, assim como as suas condições de transporte, armazenamento e preparo; b) apoiar o trabalho da nutricionista na elaboração dos cardápios a serem utilizados nas escolas; c) visitar as escolas ao longo do ano e verificar in loco a qualidade da merenda servida; d) acompanhar o processo licitatório para a compra de alimentos; e) receber e analisar a prestação de contas preparada pela entidade executora e emitir parecer conclusivo que deverá ser encaminhado ao FNDE com a aprovação ou não das contas (a não aprovação pode implicar em suspensão do repasse de recursos pelo governo federal).

            Por fim, é válido ressaltar que a prefeitura ou o governo do Estado tem obrigação de apoiar o trabalho do conselho, fornecendo condições para que os conselheiros possam desempenhar o seu papel, ou seja, local apropriado para se reunir, transporte para realizar visitas às escolas, equipamento de informática e recursos humanos.  

Antes de aprofundar a discussão sobre a atuação do CAE, é importante compreender o significado e a importância do PNAE no Brasil no dias atuais. O senso comum tende a crer que a merenda escolar é necessária em regiões carentes do país onde famílias pobres não possuem condições mínimas para alimentar as suas crianças. Considerando esse contexto, o Estado assume um papel de fornecer alimentação nas escolas a fim de garantir que crianças e adolescentes tenham condições de assistir aula. Essa visão confere um caráter extremamente assistencialista à merenda e consegue tirar de foco aspectos mais importantes relacionados à política.

            Além disso, a sociedade em geral, especialmente a parcela da população que não é beneficiária dessa política, costuma ter informação sobre a alimentação servida nas escolas públicas por meio dos meios de comunicação os quais, com freqüência, associam a merenda escolar a casos de corrupção no desvio de verbas ou ao fornecimento de alimentos de baixa qualidade e até mesmo fora do prazo de validade. Essas notícias, apesar de verdadeiras, não representam a realidade como um todo e terminam por criar estereótipos.

            Os avanços tecnológicos e a mudança de estilo de vida da população impactam diretamente no tipo de alimentação consumido pela sociedade. O consumo crescente de alimentos industrializados e com baixo valor nutricional tem como conseqüência uma geração com alta incidência de pessoas obesas não só no Brasil, mas em diversas partes do mundo. Esse ganho de peso está diretamente relacionado ao desenvolvimento de doenças crônicas não transmissíveis como hipertensão, diabetes, problemas circulatórios, entre outras que além de ser umas das principais causas de morte no país, tem contribuído para o colapso do sistema público de saúde.

            A alimentação escolar passa a ser encarada, portanto, como uma importante estratégia de prevenção de doenças futuras na medida em que insere no ambiente escolar uma perspectiva pedagógica ao ato da alimentação e utiliza a escola para estimular a adoção de hábitos alimentares saudáveis desde a infância. A difusão do tema da educação alimentar tem sido uma constante em todas as regiões do país e tem contribuído não apenas para melhorar o hábito alimentar dos alunos nas escolas, mas também das famílias que passam a ser influenciados por seus membros que consomem uma merenda escolar de qualidade.

            Faz-se necessário também evidenciar um outro caráter do PNAE como um importante catalisador do desenvolvimento local em muitos municípios brasileiros, os quais têm desenvolvido políticas públicas de incentivo e apoio a agroindústria familiar a fim de qualificar pequenos produtores para o fornecimento de produtos para a alimentação escolar. Dessa forma, o recurso destinado à merenda escolar permanece no próprio local, estimulando a sua economia.

            No entanto, para um segmento da população, a merenda escolar assume também uma outra perspectiva que merece ser ressaltada. Para muitas empresas do setor de alimentação, a merenda escolar é um nicho de mercado, uma oportunidade de negócios. A tendência da terceirização do fornecimento da alimentação escolar é crescente, especialmente em municípios do sul e sudeste do país e colocam os conselheiros diante da necessidade de buscar novos conhecimentos para cumprirem o seu papel.

A partir de 1988, a alimentação escolar é reconhecida constitucionalmente como um direito e que deve ser exigido pela população com o apoio do CAE para que seja cumprido. Diante deste cenário, como tem sido o atuação do CAE?

4. A Atuação do Conselho de alimentação Escolar – Fatores Críticos para a sua Efetividade 

Após oito anos funcionando com o seu formato atual, quais são os fatores críticos que limitam a efetividade da capacidade de discussão e de decisão desse espaço de participação? Essas não são considerações fáceis de serem desenvolvidas uma vez que o objeto da análise não é único, são milhares de conselhos de alimentação escolar em todo o país, imersos nas mais diferentes realidades e contextos políticos.

            Um primeiro aspecto diz respeito à representatividade do Estado e da sociedade civil no interior do conselho. Como exposto no tópico dois deste texto, o CAE possui sete membros oriundos de cinco distintas categorias.  A questão da paridade não é facilmente observada, considerando-se apenas a composição do conselho, pois a depender do contexto local, é possível observar um excesso de representatividade do governo em alguns casos e da sociedade civil em outros. Isso acontece porque no caso de alguns conselheiros, há sobreposição de papéis, ou seja, o indivíduo representa os país de alunos no conselho, mas essa mesma pessoa também é um funcionário da prefeitura. Ou, em outro exemplo, o integrante do conselho foi indicado pela câmara de vereadores, mas também é membro do sindicato. Nestes dois casos, como é possível garantir que esses conselheiros estão representando de fato os pais de alunos e a câmara de vereadores, e não a prefeitura e o sindicato, respectivamente?

            Perceber que em muitos CAE`s o limite que separa a representação do governo e a representação da sociedade civil é muito tênue corrobora com a reflexão proposta por Dagnino (2002), a qual transcende a distinção entre sociedade civil e governo com base na estrutura e na forma de ação. A autora propõe que se considere o projeto político a partir de uma perspectiva ampla como “aquilo que orienta a ação”. E nesse caso, é possível observar as discussões e decisões serem pautadas pela disputa em torno de projetos políticos distintos que podem aglutinar representantes governamentais e da sociedade civil em torno de uma mesma causa.

            Apesar desse compartilhamento de projetos políticos ser possível, vale a pena incluir uma outra variável nesta análise: a interlocução entre o conselheiro e o grupo que ele representa nesse espaço institucional. Será que a categoria representada por esse indivíduo está efetivamente acompanhando a sua atuação no conselho? O conselheiro participa de assembléias ou reuniões do segmento representado por ele para prestar contas de sua atuação? Em que medida os diversos grupos representados no conselho estão preocupados em qualificar a atuação de seus representantes a partir da discussão de proposições e de pautas a serem consideradas na agenda institucional do conselho?

            Serafim (2008) considera que “o efetivo exercício do controle social depende não apenas da disponibilização de instrumentos necessários, mas especialmente da capacidade dos movimentos, organizações, fóruns, grupos e outros atores da sociedade em debater com qualidade as políticas públicas, que sociedade querem, o que é necessário fazer para transformar a realidade de modo a garantir direitos”. Portanto é fundamental que haja a circulação de informações e aprofundamento do debate em torno de propostas a fim de se evitar uma distorção da participação do conselheiro, ou seja, que ele perca de vista o coletivo que o subsidia e passe a ser encarado apenas a partir de sua dimensão individual.

            Um segundo aspecto é a partilha efetiva de poder entre Estado e sociedade civil. Dagnino (2002) destaca o processo decisório em torno da política pública como um ponto crucial e também uma das raízes do conflito no interior dos espaços de participação, uma vez que o Estado concentra as funções de decisão e “o poder deliberativo previsto para os Conselhos Gestores com freqüência se transforma na prática apenas em uma função consultiva ou até mesmo apenas legitimadora das decisões tomada nos gabinetes”.

            Serafim (2008) ressalta dois desafios para o controle social: a falta de acesso a informações necessárias e a falta de capacidade técnica e política para intervenção nos debates. Esses dois desafios são com muita freqüência enfrentados pelo CAE, mas merece uma atenção maior a falta de capacidade técnica, uma vez que de nada adianta as informações se os conselheiros não conseguem compreende-las e desenvolverem uma visão crítica a seu respeito.

            A avaliação cuidadosa das atribuições do CAE e da origem de seus membros permite concluir que dificilmente os conselheiros estão aptos para o exercício de sua função. Considerando-se apenas os representantes dos professores, dos pais de alunos e da sociedade civil, salvo raras exceções, essas pessoas não possuem conhecimento técnico sobre armazenamento e transporte de alimentos, condições de higiene para manipulação e preparo de alimentos, adequação de cardápios, aprovação de prestação de contas (a partir da análise de notas fiscais, extratos bancários etc).

            O esforço do governo, de órgãos de controle como o Tribunal de Contas da União (TCU) e da própria sociedade civil para prover essa capacitação técnica tem sido uma importante contribuição para a atuação do CAE. Alguns fatores críticos limitam o impacto dessas ações: o universo de conselheiros que supera a casa dos 40.000, o difícil acesso a determinadas regiões do país e o tempo do mandato dos conselheiros de apenas dois anos. Em relação aos dois primeiros é mais difícil propor alternativas, já que estão relacionadas às dimensões do país. Mas sobre o tempo de mandato, o Projeto de Lei 2877/2008, recém aprovado na Câmara e enviado ao Senado, amplia o mandato para quatro anos o que pode implicar em um impacto mais duradouro do esforço de capacitação dos conselheiros.

            Entretanto a capacitação técnica, apesar de qualificar a atuação do conselho, não é suficiente para assegurar a sua efetividade decisória. Primeiramente porque em muitos casos os conselheiros não têm uma base de apoio para a sua atuação, o que os torna extremamente vulneráveis a coerção e a cooptação pelo poder público. Em segundo lugar porque as capacitações assumem um caráter técnico que não suprem a necessidade latente de formação política, essencial para um melhor desempenho relacionado a questões mais amplas da política em questão.

A decisão pela mudança da forma de gestão do PNAE no âmbito local é um exemplo desse tipo de questão mais ampla. Pois o que parece ser uma decisão puramente técnica, pode envolver interesses políticos e econômicos especialmente quando se trata da opção por uma gestão terceirizada da alimentação escolar. Como falado na seção anterior do texto, o fornecimento de refeições escolares é um lucrativo nicho de mercado e vem sofrendo intensas investidas de empresas privadas que descobriram o quão lucrativo esse negócio pode ser. Independente das questões ideológicas que o tema da terceirização pode suscitar, o fato é que é comum que esta seja uma decisão unilateral do gestor público (prefeito ou governador) que é comunicada ao CAE depois de formalizada. Já existe o precedente de conselhos que se articularam com o Ministério Público e conseguiram convocar audiência pública com o gestor a fim de reverter a decisão. No entanto, esses casos se configuram como uma exceção e exigem um elevado grau de organização e mobilização da sociedade. 

            Um outro exemplo que pode ser citado é a elaboração do Projeto de Lei 2877/2008 que trás novas regulamentações para o PNAE. Esse projeto é uma iniciativa do próprio governo, por meio do FNDE, que contou com o apoio do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA) para a sua elaboração e para a mobilização da sociedade em torno dele.  Como o CAE tem uma atuação no âmbito local e não é comum o fenômeno da articulação entre CAE`s de diferentes estados ou municípios, compreende-se a fragilidade da sua capacidade de influenciar em uma agenda nacional da alimentação escolar no Brasil. Em uma gestão que tem a segurança alimentar como política prioritária, sente-se menos o impacto dessa fragilidade. Mas quando não há a vontade ou envolvimento político do gestor, observa-se o que aconteceu no governo anterior, quando o valor per capita repassado pelo governo federal às unidades executoras permaneceu com o mesmo valor por 10 anos, inviabilizando em muitos casos a efetividade da política pública.  

5. Considerações Finais 

            Dois fatores críticos para a efetividade do CAE foram identificados neste texto: a representatividade do Estado e da sociedade civil no interior do conselho e a partilha efetiva de poder entre Estado e sociedade civil. Um mesmo determinante pode ser associado aos dois, o perfil associativo dos municípios (Baierle, 1992; Avritzer; 2002). O associativismo já é em si uma forma de participação e representa uma pré-condição para a efetividade do conselho, uma vez que os municípios que possuem um alto grau de articulação e de mobilização de movimentos e organizações sociais conseguem dar um respaldo maior à atuação dos conselheiros, assim como qualificar o desempenho de seus representantes.

            É sabido que nem todos os municípios brasileiros possuem uma sociedade civil forte e politizada e que esse é um movimento que precisa partir do interior da própria sociedade. Por um lado, é necessário resgatar o valor da discussão política e da educação para a política. São dois itens que vêm perdendo espaço gradativamente na sociedade e na proposta pedagógica das instituições de ensino formais. Discutir política é considerado uma perda de tempo e o conhecimento valorizado é o técnico. Assim acaba sendo a própria formação dos conselheiros, com forte viés tecnicista. É preciso retomar a idéia de mudança de transformação social a partir de uma proposta pedagógica emancipatória.

             Além disso, seria muito válido se o CAE conseguisse uma maior publicização das suas ações como forma de se legitimar frente à sociedade. O rádio pode ser uma alternativa viável já que é um meio de comunicação acessível, de baixo custo e com grande alcance, configurando-se em muitos municípios brasileiros como o principal meio de comunicação. Já existem redes de radialistas e comunicadores populares que adotaram temas como saúde, infância e adolescência e passaram a reservar espaço em sua programação para veicular notícias sobre políticas públicas relacionadas a essas duas áreas.

            Um outro determinante para a efetividade do CAE tem sido a vontade e/ou o envolvimento político do gestor (Abers, 1998; Faria, 2005), principalmente por parte do atual governo federal que tem o tema da segurança alimentar como questão prioritária em sua agenda. Várias foram as conquistas para a alimentação escolar proporcionadas pelo atual governo. No entanto, a década anterior foi um período em que a merenda escolar obteve poucos avanços. Como evitar que esse ciclo volte a se repetir? O fato de não existir uma ação conjunta de vários CAE`s em torno de uma agenda política mais ampla é um fator limitante. Entretanto os Conselhos de Segurança Alimentar podem ser um importante ponto de apoio e mobilização para o tema da alimentação escolar, uma vez que já possui uma atuação nesse sentido.

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6. Referências Bibliográficas

Dagnino, E. (org.) 2002. Sociedade civil e Espaços Públicos no Brasil. Ed. Paz e Terra. Capítulo 8.

Faria, Claudia Feres. 2008. Os determinantes da efetividade democrática da participação social. Texto escrito para a disciplina Democracia Políticas públicas e participação.

Serafim, Lizandra. 2008. Controle Social: que caminhos? Observatório de Direitos do Cidadão/Equipe de Participação Cidadã – Instituto Polis.

Brasil. Ministério da Educação. Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação. Conselho Deliberativo. Resolução N. 32 de 10/08/2006.

Weis, Bruno; Abrahão, Nuria; Belik, Walter. Gestão Eficiente da Merenda Escolar. 3ª Edição. São Paulo. Ação Fome Zero, 2007.

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Autora: Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha
angelica@cidadania.org.br  

Link para download do texto completo em PDF:
Ana Angélica Rocha – Elitismo Democrático e Participação

O Elitismo Democrático e a Ampliação das Formas de Participação

Ana Angélica Bezerra de Melo Rocha, angelica@cidadania.org.br
São Paulo, 07 de outubro de 2008

1. Introdução

A democracia como forma de governo é um fenômeno recente no mundo. Antes do século XVIII, os principais teóricos não acreditavam em sua viabilidade. Poucos países se tornaram democráticos nesse período: apenas EUA, França e Inglaterra. Já no século XX, o período entre guerras, colocou a democracia em uma posição de destaque, pois houve uma disputa real em torno dessa questão, isto é, a democracia como uma forma possível de organização do governo. Conseqüentemente, o pós-guerra foi marcado por uma expansão da democracia, especialmente para os países derrotados e assim outras nações da Europa ocidental e o Japão estabeleceram os seus consensos em torno da questão e a democracia se consolidou como uma forma de governo. 

            É importante perceber que essa consolidação foi marcada por um rompimento com o ideal clássico proposto por Russeau: democracia igual à soberania popular, à capacidade de decisão do povo. Estabelecia na verdade uma concepção restrita da democracia, de baixa intensidade que questionava o sentido da soberania popular e redefinia de uma maneira conservadora esse conceito. Essas teorias formuladas na primeira metade do século XX são denominadas de Elitismo Democrático. Em um primeiro momento, este trabalho irá explorar as principais vertentes do Elitismo Democrático com base em três de seus mais importantes pensadores: Weber, Schumpeter e Downs. 

            Entretanto “a expansão da democracia trouxe uma degradação das práticas democráticas” (SANTOS, AVRITZER). Esse paradoxo representou uma crise da democracia, iniciada na década de 1960. Essa crise trás como implicação direta a necessidade de ampliar o sentido da democracia, incluindo a participação popular como um condicionante fundamental para o seu fortalecimento.

            A mobilização popular em torno da ampliação da prática democrática exigirá respostas concretas ao Elitismo Democrático, à idéia de que o cidadão comum não tem interesse pela política e muito menos capacidade para participar dela de forma ativa. Com base nas idéias de Habermas, apresentarei algumas das respostas ao Elitismo Democrático capazes de fundamentar a necessidade de uma participação popular que transcenda a mera escolha de representantes.

            Por fim, discutirei algumas formas ampliadas de participação adotadas no Brasil, com foco nos seus desafios e nas suas perspectivas. Por que a participação é importante? E o que é preciso para garantir que de fato a população possa opinar e influenciar nas decisões dos governos eleitos?

O Elitismo Democrático teve como conseqüência direta de suas idéias um estreitamento da prática democrática. Tanto Weber, quanto Schumpeter romperam com a concepção clássica de democracia que tinha como questão central a soberania popular. Avritzer (1996) afirma que não é uma coincidência que ambos os autores precisassem enfrentar esse legado clássico, redefinindo, portanto, a relação entre democracia e soberania popular. Especialmente se considerarmos o contexto político na primeira metade do século XX, no qual o socialismo se auto-identificava como uma forma de governo fundamentada na soberania popular. A resposta a esse dilema foi o “realismo político”, ou seja, a visão de que a sociedade européia e a norte-americana passavam por certos processos objetivos que precisavam ser compatibilizados ao ideal da soberania popular.

            Para Weber, a questão central era o aumento da complexidade das sociedades modernas que implicaria em manter a separação entre a população e os meios de produção e administração. Desta maneira Weber se opunha diretamente a Marx o qual afirmava que não era possível haver soberania sem que o povo se apropriasse do resultado do seu trabalho, dos meios de produção de riqueza. Antes de tudo, tratava-se de uma questão objetiva para Weber. Era inevitável a ampliação da forma burocrática de organização do estado. A sociedade precisaria de um conjunto de pessoas qualificadas e, por conseguinte, aptas a lidar com as questões complexas da administração pública e isso implicaria em uma perda gradativa da liberdade individual. E havia a consciência por parte dos cidadãos comuns de que eles não teriam condições de exercer esse papel e precisariam delegar essas funções.

            A crise européia do pós-guerra colocou os EUA no centro da política democrática e abriu caminho para Schumpeter e Downs, autores de transição entre o cenário europeu e o norte-americano.

Schumpeter partiu de outros dois princípios para romper com a idéia clássica de democracia ou, segundo Avritzer (1986), “duas ficções incapazes de resistir a uma visão realista”:

- A idéia de que a democracia permitiria aos cidadãos chegarem a um acordo sobre o significado de bem comum, principalmente por conta da pluralidade da sociedade e a conseqüente diversidade de valores que transcendem uma lógica e impossibilita se chegar a uma idéia unificada de bem comum.

 - A ficção acerca do indivíduo racional, fortemente influenciada pela teoria da sociedade de massas. Dessa forma Schumpeter anula a dimensão racional do indivíduo ao afirmar que o cidadão comum não tem consciência sobre as suas preferências e é fortemente influenciado por fatores externos como a propaganda, por exemplo. E que esse comportamento se reflete também nas suas opções políticas.

            Dada essa incapacidade dos indivíduos de lidar com as questões políticas, a solução apresentada por Schumpeter foi limitar a participação política à escolha de representantes os quais estariam incumbidos de tomarem todas as decisões em nome da população que os elegeu. Dessa forma a Democracia passa a ser apenas um método de produção de governos.

            Weber a partir da sua idéia de racionalidade puramente instrumental e Schumpeter  ao negar a racionalidade individual não conseguiram vincular a sua visão sobre a prática democrática com a noção de racionalidade relacionada à prática da democracia desde a sua origem no período moderno, Avritzer (1996).

            Downs enfrenta as questões levantadas por Weber e Schumpeter, mais especificamente, ele consegue encontrar um princípio que compatibiliza o funcionamento da democracia elitista e a racionalidade individual a partir da identificação entre a idéia de racionalidade com a idéia do indivíduo capaz de maximizar os benefícios que ele usufrui do sistema político. Essa conclusão foi baseada em uma observação empírica dos meios empregados por um indivíduo para alcançar um determinado fim, baseados na:

- Capacidade de decisão do indivíduo quando confrontado com diversas alternativas;

- Capacidade do indivíduo de classificar e hierarquizar alternativas;

- Escolha da alternativa mais bem colocada dentro de um ranking hipotético;

- Escolha da mesma alternativa sempre que um indivíduo se veja confrontado com a mesma opção. (AVRITZER, 1996).  

O modelo de democracia defendido por Downs parte do pressuposto de que o objetivo central dos governos é se manter no poder e não buscar a realização do bem comum. Da mesma maneira que os partidos políticos não têm como função formular programas de governo, mas sim ganhar eleições. Assim o eleitor – o indivíduo racional – busca maximizar os benefícios que o governo tenta lhe oferecer. E desta maneira se cria uma dinâmica em que os governos trabalham para atender aos interesses dos eleitores e assim se manterem no poder.

Downs, portanto, apresenta uma visão utilitarista da democracia focada na idéia do auto-interesse, uma concepção de democracia em que os cidadãos e os grupos políticos estão permanentemente em conflito.

            O Elitismo Democrático, portanto, defende uma proposta de democracia na qual a capacidade da sociedade é subestimada, não cabendo a ela nenhuma função ao não ser a escolha dos representantes que tomarão todas as decisões políticas em seu lugar. A participação política e o diálogo público são vistos de maneira totalmente contraproducente. Se por um lado há um ceticismo no cidadão comum, por outro lado há uma supervalorização das elites como as detentoras da racionalidade em uma sociedade. Dessa maneira, esses teóricos omitem o fato das elites terem seus próprios interesses e na prática poderem trabalhar apenas para alcançá-los, sem necessariamente se preocupar com o interesse da maioria que os elegeu.

3. A Crise da Democracia Representativa e a Resposta de Habermas ao Elitismo Democrático

É na década de 1960 que a democracia representativa começa a entrar em crise nos países do norte. A população parece não estar mais disposta a delegar a seus representantes o direito de decidir por todas as questões que são do seu interesse. Há que se considerar que    esse foi um período em que houve uma forte ampliação no acesso à informação, meios de comunicação de massa como o rádio, a TV e o telefone começaram a se popularizar. Também o acesso à educação foi intensificado em muitos países e os níveis de alfabetização se elevaram e geraram uma massa crítica na sociedade maior do que a existente em épocas passadas. E por fim, cabe destacar o fortalecimento de movimentos de protestos (contra a guerra do Vietnã, por exemplo) e também o nascimento dos “novos movimentos sociais” (movimento ambientalista, movimento pelos direitos humanos, movimento de mulheres) que exigiam a inclusão de novas questões na agenda pública.  

A visão elitista da democracia não condizia com essa realidade e era necessário ajustar essa demanda crescente de participação por parte da população com novas concepções de democracia que identificassem na participação política e no debate público formas de fortalecê-la.

Dahl foi o autor que tratou de ressaltar a importância do caráter participativo da democracia ao defender um novo sistema de governo, a poliarquia, o qual teria a sua legitimidade assegurada pelo processo de discussão e argumentação anterior às eleições em que os indivíduos ao mesmo tempo apresentariam as alternativas políticas e se informariam a     respeito delas. Isso demonstra uma preocupação de Dahl com a qualidade da prática democrática, a ampliação da democracia a algo mais que um sistema de governo. No entanto, as condições necessárias para o surgimento de uma poliarquia apontam na direção de uma sociedade com diferentes grupos detentores de poder. Dahl não indica como se atingir esse objetivo e segundo Avritzer (1996), esse é um dos limites de sua teoria.   

De acordo com Avritzer (1996), Habermas é quem consegue apresentar as respostas mais adequadas ao elitismo democrático, apesar de ter o mesmo ponto de partida, consegue encontrar uma forma de justificar a coexistência de democracia, da racionalidade e da participação.  

Como resposta à racionalidade instrumental de Weber e à questão da inevitabilidade da ampliação da burocracia, Habermas argumenta que há dois tipos de racionalidade. Uma racionalidade sistêmica relacionada ao sistema político, isto é, à burocratização dominante na esfera administrativa do Estado. E uma racionalidade comunicativa relacionada à idéia de esfera pública, isto é, o espaço de discussão e argumentação onde os valores democráticos se constroem. A conclusão é que a burocratização passa a ser uma ameaça à democracia na medida em que ela ultrapassa o limite do espaço administrativo do estado e passa a influenciar as estruturas comunicativas da esfera pública.

  A respeito da questão levantada por Schumpeter, a impossibilidade de se chegar a uma visão unificada de bem comum e de relacioná-lo a um processo racional, Habermas ressalta a importância do processo de argumentação e de discussão próprios da democracia. E vai além ao afirmar que a democracia não se justifica no plano individual, mas sim no processo argumentativo que é eminentemente coletivo.

Diferentemente da idéia de deliberação pública centrada no processo decisório defendida por Weber e Schumpeter, Habermas propõe um processo de deliberação pública centrada no processo argumentativo e dessa maneira resgata o valor da participação e dos espaços públicos de discussão para o fortalecimento da democracia, (Avritzer, 2000)

É interessante perceber o que o processo de lutas pela democratização dos países do sul, iniciado na década de 1980, já veio acompanhado de uma reivindicaç  ão pela ampliação das formas de participação política da sociedade. Esse processo de redemocratização contou com uma resistência ativa dos movimentos sociais cujos integrantes sofreram a perseguição e a violência do estado autoritário. Logo, era compreensível que a população desejasse garantir meios de influir nas decisões públicas e também participar delas em um período pós-ditadura. Assim se almeja uma articulação entre participação e representação a fim de qualificar a prática democrática, partindo do pressuposto de que a representação política é um fato, principalmente devido à questão da escala, e que não é possível prescindir dela.

Se focarmos a experiência democrática da América Latina, cabe observar que restaurada a democracia e após alguns anos dessa nova experiência, as pesquisas de opinião apontavam uma significativa desilusão da população em relação ao sistema democrático.  Não era de se admirar esse tipo de postura da sociedade já que a tão sonhada melhoria da qualidade de vida e a equidade social não foram alcançadas a partir da experiência democrática. O sistema de governo mudou, mas em muitos países, os políticos do período ditatorial e as elites a eles associadas, continuaram no poder.

No que se refere ao desenvolvimento econômico, a década que vai de 1982 a 1991 foi denominada a “década perdida”, na qual o nível de endividamento externo dos países latino-americanos cresceu a um patamar tão elevado, que eles foram considerados falidos pelos seus credores internacionais. A fim de se evitar uma crise financeira internacional, já que muitas instituições financeiras estavam com os seus ativos na forma de títulos da dívida externa latino-americana, o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI) apresentaram um conjunto de medidas a serem aplicadas pelos governos nacionais denominado “Consenso de Washington” que consistia principalmente da:

- Abertura do mercado interno a produtos estrangeiros e a livre circulação de recursos financeiros;

- Abertura a investimentos internacionais;

- Desregulamentação da economia;

- Disciplina fiscal e reorientação dos gastos públicos; e

- Privatização de empresas públicas. (Green, 2003)

            O resultado dessas medidas foi um agravamento da crise econômica e, principalmente, um intenso processo de concentração de riquezas e aprofundamento das desigualdades sociais. O que levou o Banco Mundial e o FMI a repensarem as diretrizes do Consenso de Washington e apresentarem uma segunda versão com algumas modificações, incluindo dentre outras, questões de cunho social com foco na também na redução da pobreza.

             A tentativa de trazer essa dimensão social a partir do Novo Consenso de Washington não surtiu o efeito esperado e isso acarretou em um desgaste natural dos partidos de direita frente à população que em sua maior parte desconhecia esse contexto econômico internacional, mas sentia na pele os impactos dessas políticas em sua vida cotidiana.

Diante dessa realidade, os partidos de esquerda ressurgiram como muita força nas discussões de interesse nacional e seus candidatos – a maior parte constituída por lideranças formadas durante o período ditatorial no interior dos diferentes movimentos sociais – passaram a personificar a esperança por mudanças estruturais no país e, por conseguinte, um incremento na qualidade de vida da população.  O século XXI foi, portanto marcado por uma retomada da esquerda na América Latina, a qual foi denominada a “nova esquerda”.

            Romper com o legado neoliberal e amenizar os seus impactos sobre a população não é uma tarefa fácil. Até porque a ascensão dessas lideranças de esquerda ao poder implicou em uma diminuição da capacidade de influência das elites que historicamente controlaram a política nacional (establishment). Fato que tem gerado uma grande tensão social e um movimento por parte das elites e dos meios de comunicação de massa por elas controlados de deslegitimar os novos governos de esquerda na América Latina. Por um lado, acusando-os de exercerem práticas que ferem a democracia e apontam para um retrocesso no que diz respeito às liberdades individuais conquistadas com a democracia e, por outro lado, criminalizando os movimentos sociais que servem de base para esses governos.

            A ascensão dessa nova esquerda veio acompanhada de um fortalecimento do papel do Estado na sociedade e também pela tentativa de fortalecer a esfera de decisão e discussão pública, incluindo também grupos historicamente marginalizados. Entretanto, a construção e o fortalecimento de outro conceito de democracia, mais inclusiva e participativa precisaria de muito mais do que a tomada do poder político e de boas intenções para se tornar uma realidade.

Na próxima seção desse texto, pretendo explorar os desafios e perspectivas da participação política, tanto nos espaços institucionais quanto nos não institucionais a o seu potencial para aperfeiçoar a qualidade da democracia. Tratarei especificamente do caso brasileiro.        

4. Desafios da participação política

A esquerda brasileira, principalmente o Partido dos Trabalhadores, veio ao longo das últimas duas décadas realizando uma série de experimentações – no âmbito dos municípios – de metodologias participativas. Com grande destaque para o Orçamento Participativo cuja experiência de Porto Alegre obteve reconhecimento também no exterior. O esforço em desenvolver e implementar essas formas participativas de consulta e deliberação provou que era possível sim incluir a população e mais ainda, grupos vulneráveis e excluídos nas decisões públicas. Isso contribui para que a esquerda brasileira pudesse chegar ao governo federal em 2003 com um legado participativo nos municípios e com a uma possibilidade real de ampliar e intensificar o papel desses espaços na sociedade. No entanto, a consolidação dessas práticas vem enfrentando algumas questões sobre os quais apresentarei alguns pontos de vista.

1.      A definição da agenda da participação

Historicamente indivíduos nas sociedades se auto-organizaram em movimentos sociais que lutaram para conquistar uma parcela de poder e assim tornar realidade as suas reivindicações. Assim foi com o Partido dos Trabalhadores que emergiu do movimento sindicalista, agregando muitos outros movimentos ao longo de sua trajetória e, após duas décadas de lutas e de muito trabalho, consegue finalmente chegar à principal esfera de poder do país, o governo federal.

Essa conquista se deveu enormemente a uma ativa e fiel militância, a qual alimentou uma série de expectativas de exercer uma maior influência nas questões nacionais do país. Essa influência se traduziria na possibilidade de incluir uma nova agenda de discussão a partir das demandas dos próprios movimentos. No entanto, esse governo oriundo dos movimentos sociais e simpáticos às suas causas não representa simplesmente os que os elegeu, mas toda a diversidade da sociedade.

Lutas históricas de movimentos sociais partidários do atual governo não se converteram em prioridade nacional, como é o caso da reforma agrária, por exemplo. Além de não levar a cabo um intenso processo de valorização da pequena propriedade e da agricultura familiar, o governo passou a valorizar publicamente o agro-business, mantendo o país com o seu o mesmo papel de fornecedor e exportador de commodities para o mundo.

Ao final, qual o valor de opinar e decidir sobre a agenda trazida pelo governo? Será que a participação não se converteu em um fim em si mesma, apenas para legitimar as propostas do governo?  Como evitar essa cooptação dos movimentos sociais? Na minha opinião, é preciso que esteja bem claro que qualquer governo, independente de sua origem – nos movimentos populares ou nas elites – deve ser pressionado e controlado a fim de que o jogo político e as articulações partidárias necessários ao exercício do poder não coloquem as promessas de campanha em último plano.

2.      As desigualdades presentes no processo participativo

Outra questão presente nos espaços de participação é como garantir que a sociedade em sua diversidade esteja representada nesses espaços. Com freqüência, certas esferas de participação passam a ser dominadas por grupos com uma maior capacidade de articulação. O problema em si não é que uns grupos estejam mais articulados que outros, mas sim que essa maior articulação signifique um abafamento de determinados segmentos da sociedade.

Isso se deve a uma série de fatores como, por exemplo, grupos que possuem apoio financeiro e que por isso obtém uma maior capacidade de mobilidade. Parcelas da população, especialmente as que estão no interior ou em zonas rurais que naturalmente têm mais dificuldade de ter acesso à informação.

Desta forma, acredito que é dever do governo não apenas abrir os espaços, mas garantir condições para grupos mais vulneráveis possam participar. Que essas pessoas possam receber apoio para se articularem e assim poderem discutir as suas preferências.

3.      A falta de capacitação dos representantes da sociedade nos espaços institucionais de participação

Este tem sido um fator crítico da atuação de muitos conselhos gestores de políticas públicas no país, pois a falta de capacitação adequada impacta diretamente na qualidade da atuação dos conselhos, uma vez que seus membros desconhecem as atribuições de suas funções e como exercê-las. Além disso, é válido destacar que a falta de conhecimento permite um maior grau de manipulação da atuação do conselho por parte do executivo, diminuindo a sua autonomia.

Para ilustrar, cito o Conselho de Alimentação Escolar – CAE. O município e o estado para receber o recurso da merenda escolar são obrigados a ter o CAE formado e atuante. Cabe ao CAE, acompanhar a implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar e também avaliar as contas no final de exercício fiscal e emitir parecer conclusivo sobre a regularidade ou não da utilização dos recursos.

A alimentação escolar é uma das principais fontes de corrupção no Brasil. Seja a corrupção em um nível macro – prefeitos que manipulam processos licitatórios – ou mesmo no nível micro – merendeiras e professores que levam alimentos da merenda para casa. Uma maior capacitação para entender e acompanhar os processos de compras de alimentos, e também saber o que precisa ser observado e questionado sobre a merenda durante as visitas as escolas ajudariam muito a melhorar a atuação desses órgãos.

5. Considerações Finais

Se considerarmos que os processos participativos são mais difíceis de serem implementados, por que insistir nesse método? É fato que a prática democrática pode sim gerar um aprendizado na população, ampliando a sua consciência sobre o sistema político. Também ajuda a qualificar as políticas governamentais na medida em que os anseios da população são conhecidos e considerados. O que reflete a necessidade da esfera pública defendida por Habermas, permeada por um outro tipo de racionalidade, dissociada da burocracia da administração estatal.

 Existem inúmeros argumentos políticos e técnicos favoráveis às formas participativas de democracia, entretanto, na minha opinião, o mais forte de todos é que a participação política da sociedade brasileira é um direito, garantido em lei, e fruto de vários anos de lutas sociais. Portanto, não se pode e nem se deve abrir mão de um direito, mas sim devemos trabalhar no sentido de superar os desafios e viabilizar a consolidação de todas as esferas de participação conquistadas, fortalecendo a sociedade civil e capacitando os atores para controle, acompanhamento e fiscalização dos governos eleitos.  

6. Referências Bibliográficas

AVRITZER, Leonardo. A moralidade da democracia: ensaios em teoria habermasiana e teoria democratica. Belo Horizonte: Ed. UFMG; São Paulo: Ed. Perspectiva, 1996. Capítulo 5.

________. “Teoria democrática e deliberação pública”. Lua Nova, São Paulo, v 49: 25-46, 2000

________ e SANTOS, Boaventura de Sousa. Para ampliar o cânone democrático. Disponível em www.eurozine.com

Link para download do texto completo em PDF:
Rui Mesquita – Primeiras Impressoes Políticas

Por Rui Mesquita Cordeiro, São Paulo, 06 de Junho de 2008
| rui.mesquita@wkkf.org | rui@cidadania.org.br|
Conselheiro na 2ª Gestão do Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE), representando o Grupo de Afinidade de Juventude do GIFE (Grupo de Institutos, Fundações e Empresas) / Program Associate da Fundação W.K. Kellogg para a América Latina e o Caribe 

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English Version: http://ruimesquita.wordpress.com/2008/06/06/political-impressions-about-the-1st-participatory-youth-conference-for-public-policies-in-brazil/
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1ª Conferência Nacional de Juventude
Brasília, 27 a 30 de abril de 2008

A responsabilidade de haver sido recentemente – 23/Abr/2008 - escolhido para representar o Grupo de Afinidade de Juventude (GAJ) do Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (GIFE), no Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE) é sem dúvida grande e desafiante, dada a diversidade deste Grupo e ao tremendo trabalho realizado pela nossa anterior representante e conselheira, a Neylar Lins (AVINA). A continuidade do trabalho inicialmente empreendido pela Neylar dentro do Conselho será também outro enorme desafio, que cabe não somente a mim, como atual conselheiro, mas também a todos os membros do GAJ/GIFE através de diferentes formas de participação e atuação estratégicas. Os primeiros desafios do CONJUVE se focaram na sua construção e legitimação frente ao governo e a sociedade. Neste momento, com as recentes realizações da Conferência Nacional de Juventude – abril/2008 - e do processo de eleição interna agora democratizada (dezembro/2007), os novos desafios do Conselho passam a estar relacionados muito mais a sua consolidação e ao fortalecimento democrático da sua capacidade de exercer, de fato, um controle social de qualidade frente aos anseios da juventude e às capacidades do estado brasileiro, em uma relação de ponte entre a sociedade civil, outros conselhos de juventude (estaduais e municipais) e o governo federal.

Lançada oficialmente em setembro de 2007, o processo de organização da 1ª Conferência Nacional de Juventude comprovou o que muitos já suspeitavam: que a juventude quer sim participar mais dos espaços de discussão e debate político no Brasil, e ademais, quer discutir política pública não apenas para a juventude, mas para a sociedade brasileira como um todo. A primeira etapa deste processo foi a realização de Conferência Municipais de Juventude (organizada pelos municípios/prefeituras), assim como também a realização de Conferência Livres de Juventude (organizadas pela sociedade civil). A segunda etapa foi a realização de Conferências Estaduais de Juventude, e por fim a terceira etapa foi a realização no final de abril de 2008 da 1ª Conferência Nacional de Juventude, em Brasília. Os números deste processo impressionam: a etapa nacional em Brasília reuniu 1800 delegados e 200 convidados; 841 municípios realizaram Conferências Municipais; todas as 27 unidades federativas realizaram Conferências Estaduais; 882 Conferências Livres foram realizadas por cerca de 400 organizações da sociedade civil; no total, mais de 400 mil pessoas participaram nas diferentes etapas para discutir as políticas públicas de juventude. Cada etapa elegeu delegados e prioridades para a Conferência Nacional, que por sua vez teve como atribuição eleger as 21 principais prioridades de política pública vindas dos mais diversos setores da juventude brasileira. Em todo este processo, o papel de cobrança e de participação da juventude e de organizações de apoio à juventude foi essencial, porém coube ao governo federal, em parceria com os governos estaduais e municipais, convocar e liderar todo esse esforço[1]. Agora cabe ao mesmo governo uma responsabilidade ainda maior neste período já pós-conferência: por em prática tudo o que for possível, em termos de políticas públicas, do que foi eleito como prioridade durante todo esse processo das Conferências (por fim foram 22, e não 21, as prioridades eleitas).

Quem esteve na etapa nacional e interagiu com os cerca de 2000 participantes, dentre delegados e convidados, pode perceber a imensa diversidade das juventudes presentes. Nitidamente, e não poderia ser diferente, a quantidade de jovens e de coletivos juvenis era bem superior à quantidade de participantes não-jovens e de organizações não-juvenis de apoio à juventude. Neste segundo grupo (não-jovens), uma grande variedade de participantes se encontrava presente: de sindicatos a empresas socialmente responsáveis, de ONGs a representantes do Estado, de ativistas brasileiros a representantes da cooperação internacional (com destaque para representantes do Mercosul, da OIJ[2] e da CPLP[3]), e assim por diante. A interação intergeracional provocada por esta diversidade permitiu que conflitos e soluções intergeracionais fossem também alvos de debate, de dissenso e de consenso durante toda a Conferência Nacional, trazendo na medida certa a interação entre as diferentes gerações presentes. Por várias vezes se escutavam comparações entre a participação política juvenil das décadas de 1960 e 1970 e a atual dos anos 2000. Para mim ficou claro que a juventude continua tão atuante hoje como nas décadas anteriores, porém como desafios muitos diferentes e sem a necessidade de se ter um único “inimigo” comum (antigamente a ditadura militar). De certa forma, o que mudou radicalmente foram os meios e as formas pelas quais as juventudes passam a se organizar e a atuar politicamente na sociedade. Somente em tempos de democracia, como o nosso atual, é que podemos ver a enorme quantidade de grupos, organizações e coletivos, criados e liderados pela própria juventude, em ação, nos mais diferentes campos temáticos da sociedade, quase todos representados aqui nesta conferência. Frutos de um intenso e espontâneo associativismo juvenil, estavam presentes na conferência desde tradicionais segmentos das juventudes estudantis, partidárias e sindicalizadas, até os inúmeros atuais grupos culturais, de juventudes religiosas, juventudes rural e urbana, coletivos de Hip-Hop, jovens feministas, grupos GLBTTT[4], juventudes negras, indígenas, quilombolas, representantes de comunidades tradicionais, das florestas, jovens comunicadores, além das diversas redes, fóruns e movimentos de juventudes presentes. O único segmento juvenil que realmente não me deparei durante a conferência foi um que ainda é pequeno, mas crescente, o de jovens migrantes estrangeiros, que através de processos migratórios passam a viver no Brasil (especialmente vindos de outros países sul-americanos, assim como também de alguns africanos e do Oriente Médio). Esse segmento ainda se encontra muito desprotegido pela sua “natural” falta de cidadania (por não serem brasileiros) e problemas com o idioma, e infelizmente ainda são muitas vezes invisíveis e pouco organizados na nossa sociedade atual!

Igualmente muito interessante de se observar é o balanço forças (e o jeito de fazer política) entre os segmentos tradicionais da juventude (estudantis, partidários, sindicalizados etc.) – e da sociedade “não-jovem” – e os inúmeros e diversos novos segmentos juvenis. A juventude também se renova e, claramente, existe uma tensão entre os “novos” e os “tradicionais” segmentos juvenis! Sendo eu uma pessoa que já militou e participou tanto nos segmentos “tradicionais” quanto nos mais “novos” (e agora já estando fora de ambos), percebo que nesta conferência os mais “novos” já eram clara maioria quantitativa! Além de um reflexo dos tempos atuais, esse fato representa uma grande oportunidade de se mudar o jeito de fazer política por parte da juventude no Brasil. Por mais que os seguimentos “tradicionais” da juventude organizada continuam naturalmente sendo mais visíveis e mais “barulhentos” durante os debates, na hora do voto foram os “novos” segmentos juvenis que demonstraram o seu poder decisório, através de uma nova forma de participação política, menos “barulhenta” e mais dialógica e “negociatória”. Ainda assim, certo ar de ingenuidade política ainda persiste em parte destes “novos” segmentos juvenis! Acredito que só através de mais formação política é que esses “novos” segmentos poderão perder tal ingenuidade política. Quanto às agendas políticas discutidas pelas juventudes presentes, uma importante análise deve ser feita também: a maior parte delas (seja dos seguimentos “tradicionais” ou dos “novos” seguimentos) discutia com mais afinco sobre quais políticas públicas queremos para o Brasil, que para a própria juventude, demonstrando claramente que além de se preocupar com os avanços no campo das políticas públicas de juventude, as juventudes também estão antenadas, e querendo ampliar sua participação, no campo das políticas públicas para o Brasil como um todo. O porquê disso é relativamente simples de se compreender: uma nova geração herda, da geração anterior, os problemas e as políticas do país como um todo, e não apenas aqueles e aquelas relacionadas à juventude.

  Conhecendo a lista das 22 prioridades 

Uma leitura complementar e indispensável a este texto é a leitura da lista final de prioridades eleitas durante a 1ª Conferência Nacional de Juventude do Brasil. A partir da sua leitura, o leitor poderá complementar as visões contidas neste artigo com a sua própria interpretação e leitura crítica. Para tal, apresentamos aqui duas fontes com o mesmo conteúdo:

·        Fonte oficial DOC - Secretaria Nacional de Juventude, 16/maio/2008:
http://www.juventude.gov.br/conferencia/CNJ_resolucoeseprioridades.doc

·        Fonte alternativa HTML - disponibilizada pelo próprio autor do texto, 16/maio/2008:
http://ruimesquita.wordpress.com/2008/04/30/prioridades/

  Compreendendo a lista das 22 prioridades 

Existem várias formas de se tentar compreender essa lista de prioridades (a prioridade mais votada; o tema mais votado; o tema com mais prioridades eleitas etc.). A diferença entre tema e prioridade é que foram compiladas centenas de prioridades, divididas por categorias temáticas. A primeira delas, notoriamente, é entendendo a prioridade mais votada.

Com 634 votos, a equidade racial ganhou o posto número 1 dentre todas as prioridades da Conferência Nacional de Juventude de 2008. O ENJUNE foi o Encontro Nacional das Juventudes Negras, realizado em 2007 na cidade de Lauro de Freitas/BA, na Região Metropolitana de Salvador. Nele, os principais pontos abordados dizem respeito ao aprofundamento de políticas de justiça racial para as novas gerações de juventudes negras. A juventude negra, através de suas manifestações e atuações políticas, culturais e sociais, tem alcançado espaços de representação nos mais diversos segmentos da sociedade brasileira, configurando-se como um ator social chave na sociedade brasileira, e capaz de estabelecer diálogos, oportunidades, conquistas e propostas políticas. Uma dos principais debates do 1º ENJUNE foi sobre o chamado genocídio da juventude negra: “os dados para o homicídio da juventude são alarmantes, a cada 100 mil jovens, 39,3 brancos(as) morrem por homicídio; entre os(as) jovens negros(as) o número é de 68,4 por 100 mil; diferença de 74% a mais, o que revela o quanto o racismo está conjugado à violência”[5]. No Brasil persiste ainda uma forte cegueira quanto à questão racial. Gilberto Freire já falava que o povo brasileiro é um povo, por natureza própria, miscigenado. O que por um lado pode ser visto como um forte fator de orgulho nacional, por outro oculta vários problemas de ordem racial no Brasil. Entre 1559[6] e 1888[7], foram no total inocultáveis 329 anos de regime de racismo de Estado no Brasil contra as populações Africanas e Afro-Brasileiras; já de 1888 para 2008 são apenas 120 anos do fim da escravidão no Brasil, com pouca (quase nenhuma) política pública de Estado para reinserção social das comunidades Afro-Brasileiras na nossa sociedade. Os dados históricos causados a estas populações são severos, mas não irreversíveis! Agora, são as juventudes que fazem soar o sinal de alerta de que mais avanços devem ser dados neste campo. A mensagem é clara: abramos, todas e todos nós, nossos olhos para o tema da Justiça Racial!

Se por um lado priorizar políticas públicas para a equidade racial juvenil foi a prioridade mais votada durante a 1ª Conferência Nacional de Juventude, por outro lado, a categoria temática mais votada foi Educação, que teve duas prioridades eleitas dentre as 22, que quando somados os votos de ambas chegam a 1.002 votos no total. No segundo posto, dentre as mais votadas (com 547 votos), veio o tema da elevação da escolaridade básica, com atenção ao modelo integral e pedagógico do CIEPs (Centros Integrados de Educação Pública). Já em oitavo lugar (com 455 votos) veio a defesa da ampliação do investimento em educação superior de qualidade para a juventude. O link entre educação básica e educação superior é uma interessante – e necessária – combinação de esforços integrados no campo da educação.

Uma terceira forma de se observar os principais eixos prioritários desta conferência é percebendo qual foi a categoria temática que mais teve propostas eleitas como prioridades. E nesta 1ª Conferência Nacional de Juventude, foi o tema da Cultura que teve mais propostas eleitas como prioridades, três no total (e 983 votos somados). Em nono lugar (com 453 votos) aparece como prioridade a criação, em todos os municípios, de espaços culturais públicos onde a juventude possa dar vazão à cultura como instrumento de ação juvenil para a transformação social. Mais para frente, em 17º lugar, aparece como prioridade o estabelecimento de políticas públicas culturais permanentes direcionadas à juventude (com 283 votos). Por fim, ocupando o posto de 21ª prioridade da lista (com 247 votos), vem um chamado para a priorização da produção cultural brasileira nos meios de comunicação, através do mecanismo de quotas, o que seguramente será parte de uma briga muito maior que a juventude organizada brasileira vem travando com os grandes meios de comunicação privados do país já há algum tempo.

Para além desses três pilares básicos da Equidade Racial, da Educação e da Cultura, que nitidamente despontam como os três focos centrais para a formulação de políticas públicas de juventude, de acordo com a própria juventude, alguns outros temas ainda se destacaram significantemente, pois tiveram mais de uma proposta eleita como prioridade na lista final das 22; são esses: Fortalecimento Institucional da Juventude (2 prioridades somando 844 votos), Juventude Rural/Campo (2 prioridades somando 789 votos), Política e Participação Juvenil (2 prioridades somando 788 votos) e Segurança (2 prioridades somando 642 votos). Não menos importantes, mas com apenas uma prioridade eleita, ficaram seguintes os temas: Meio Ambiente (521 votos), Esporte (520 votos), Trabalho (471 votos), Mulheres (378 votos), Outros (fim do serviço militar obrigatório, com 336 votos), Povos/Comunidades Tradicionais (303 votos), Jovens com Deficiência Física (239 votos) e Juventude GLBTTT[8] (280 votos). No total, 8.730 votos válidos foram contabilizados, uma média de 4,85 votos por delegado.

De forma paralela, mas não menos importante que tais 22 prioridades, outro tema transversal que tange mais ao Poder Legislativo que ao Executivo reverberou de forma unânime durante toda a Conferência Nacional, e entre todas as diferentes juventudes: que o Congresso Nacional discuta e aprove a Proposta de Emenda Constitucional 138/03, a chamada PEC da Juventude. Durante a Conferência, um abaixo-assinado com mais de 1800 assinaturas de delegados de todo o Brasil foi entregue, em mãos, por uma comissão de delegadas da Conferência ao Presidente da Câmara dos Deputados, Deputado Arlindo Chinaglia. Esse tema foi, talvez, o tema transversal mais unânime de toda a Conferência, e de forma alguma pode passar em branco! A PEC visa inserir o termo “Juventude” na Constituição Federal, no capítulo dos Direitos e Garantias Fundamentais. Se aprovada, o capítulo VII do Título VIII da Constituição será modificado, denominando-se “Da Família, da Criança, do Adolescente, do Jovem e do Idoso”. A importância desta PEC para a juventude vem justo na inclusão da categoria juventude como público-alvo de políticas públicas frente ao Estado brasileiro, o que seguramente facilitará a futura votação do Estatuto Nacional da Juventude, ainda em trâmite pelo Congresso Nacional.

  Reconhecendo a lista das 22 prioridades 

Com um processo por muitos elogiados, apesar das várias e necessárias críticas existentes, cabe agora ao governo e a sociedade brasileira o reconhecimento público de todas estas 22 prioridades eleitas no processo das Conferências Municipais, Livres, Estaduais e Nacional. Tal reconhecimento é um passo importante e necessário para todos, pois ele pode vir a realinhar as prioridades políticas dos governos (federal, estaduais e municipais), bem como também realinhar os focos de atuação de várias organizações da sociedade civil de apoio à juventude. Claramente, essas 22 prioridades são apenas um retrato atual dos variados interesses e necessidades da juventude brasileira, e será seguramente muito interessante, no futuro, vir a comparar o resultado desta primeira Conferência com o resultado de futuras Conferências que venham a ser realizadas. Já no lado dos movimentos de juventude, cabe não só o reconhecimento, mas também o controle, a fiscalização, a cobrança e a luta pela implantação destas prioridades como política pública de Estado. Também é importante que os demais atores da sociedade percebam com mais clareza a diferença entre política de juventude (políticas públicas voltadas para os setores juvenis da sociedade) e ação política juvenil (atuação política das juventudes nos mais diversos campos de interesse da sociedade)! O antigo paradigma de políticas baseadas nas necessidades das juventudes já se mostra aos poucos sendo paralelo ao paradigma de políticas baseadas nos direitos das juventudes, já que para além das suas necessidades, também são sobre seus direitos que as juventudes vêm debatendo (e priorizando). Outro aspecto ainda importante é o aparente surgimento de um terceiro novo paradigma para as juventudes, o de buscar políticas públicas baseadas na ação política da juventude frente à diversidade da sociedade, afinal a juventude não apenas quer opinar sobre políticas públicas que dizem respeito à juventude mesma, mas sim que dizem respeito a toda a sociedade. E o porquê diste esta justamente no fato de que as atuais gerações de jovens não estão apenas herdando da geração anterior os problemas e as responsabilidades das políticas para com as juventudes, para com toda a sociedade, uma vez que uma nova geração sempre assume o papel da anterior na sociedade por completo, e não apenas setorialmente.

Ao Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE) cabem, também, novos e desafiantes papéis nesta sua 2ª Gestão, a Gestão Pós-Conferência! Tais novos papéis terão muito haver múltiplos tipos de relações que deverão ser estabelecidas pelo Conselho. A primeira destas relações, sem dúvida, deve ser a relação CONJUVE/Prioridades da Conferência. Esta relação, por si só, deverá alterar radicalmente a maneira a qual o Conselho vem se organizando internamente durante a sua 1ª Gestão, basicamente por comissões temáticas. Nesta Gestão Pós-Conferência, será importante que o CONJUVE esteja organizado internamente por prioridades temáticas ou blocos de prioridades da Conferência, de forma que os conselheiros possam discutir e trabalhar pelo desafio também nos posto de defender as prioridades votadas na 1ª Conferência de Juventude no Brasil. Cabe também, de maneira indiscutível, que a sociedade civil brasileira, juvenil e não juvenil, cobre do CONJUVE tal postura e tal foco de trabalho. Por mais que o CONJUVE seja uma instância de controle social da atuação do governo federal no campo das juventudes, cabe também a sociedade civil o papel de controle social sobre o próprio CONJUVE em si. Sem tal controle, o CONJUVE corre o risco de ficar muito solto, ou de ficar a mercê de ser controlado pelo governo, o que seria justamente uma inversão do seu papel por natureza própria, e até constitucional, de todos os conselhos criados a partir de 1988. Tal relação de controle da sociedade civil sobre o CONJUVE é parte central de outra importante relação, a CONJUVE/Sociedade Civil. Nela, o próprio conselho também terá que fazer um grande esforço de ampliar a sua comunicação e diálogo com outros atores da sociedade civil brasileira, numa constante tarefa de conscientização de que os Conselheiros não representam e nem devem prestar contas apenas a sua organização de origem, mas sim à toda sociedade brasileira interessada nas políticas de juventude.

Uma terceira e crucial relação é a relação CONJUVE/Governo. É justamente nesta que os Conselheiros terão que por em prática o seu papel de controle social que lhes cabem constitucionalmente e moralmente. Na 1ª Gestão do CONJUVE, várias iniciativas aconteceram para que os Conselheiros pudessem conhecer e entender quais eram os distintos programas e projetos de cada Ministério do Governo Federal para com a juventude. Agora, nesta 2ª Gestão, será importante atuar para além do conhecimento e do entendimento destes programas, em direção a adaptação dos mesmos às 22 prioridades eleitas pela juventude. Outra relação importante e especialmente nova, será a relação CONJUVE/Conselhos Estaduais e Municipais de Juventude. Durante a 1ª Gestão do CONJUVE, bem como durante a organização do processo de Conferências Municipais, Livres, Estaduais e Nacional, a interação entre os Conselheiros Nacional de Juventude e os demais Conselhos Estaduais e Municipais já criados foi muito fraca, e isso deve ser revertido! Por mais que o CONJUVE tenha uma atribuição de atuação a nível Federal, é impossível negar a necessidade de mais diálogo entre os Conselhos de Juventude nas três esferas federativas da União. Por um lado, já começa a haver uma necessária cobrança vinda de alguns dos Conselhos Estaduais e Municipais para que o CONJUVE dialogue mais com eles; já por outro lado, deve ser também de interesse com CONJUVE a constituição e o fortalecimento democrático de Conselhos de Juventude em todo o Brasil, nas três esferas federativas.

Frente a tais novas relações que a 2ª Gestão do CONJUVE terá que se deparar, faz-se necessário uma discussão sobre como reorganizar internamente o CONJUVE para seus novos desafios, pois certamente o CONJUVE da 2ª Gestão será muito diferente do CONJUVE da 1ª Gestão, dada ao contexto do surgimento de ambas as gestões e suas especificidades naturais, especialmente neste tempo Pós-Conferência. Que venham então esses novos tempos e um novo e renovado CONJUVE!

São Paulo, 06/June/2008 | By Rui Mesquita Cordeiro
|rui.mesquita@wkkf.org |rui@cidadania.org.br  |
Counselor in the Second Youth National Counsel (CONJUVE), representing the Youth Affinity Group of GIFE (Grupo de Institutos, Fundações e Empresas – Group of Institutes, Foundations and Company ) / Program Associate of W.K. Kellogg Foundation for the Latin America   and the Caribbean

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Versão em Português: http://ruimesquita.wordpress.com/2008/06/06/juventude-primeiras-impressoes-politicas/
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1 ^st Youth National Conference
Brasília, April 27 to 30, 2008

The responsibility of having been recently – April 23, 2008 - chosen to represent the group de Afinidade de Juventude (Youth Affinity Group) (GAJ) of the group de Institutos, Fundações e Empresas (Group of Institutes, Foundations and Company) (GIFE), at Conselho Nacional de Juventude (Counselor in the Second Youth National Counsel) (CONJUVE) is with no doubt a major challenge, given the diversity of this Group and to the terrific work accomplished by our previous representative and Counselor, Neylar Lins (AVINA). The continuity of the work initially developed by Neylar inside the Counsel will be another major challenge, which is entitled not only to me, as the current Counselor, but also to all members of the GAJ/GIFE through different means of participation and strategic actions. The first challenges of CONJUVE were focuses on the construction and legitimacy before the government and the society. At this moment, with the recent accomplishments of the National Conference de Juventude – April/2008 - and of the internal election process now made democratic (December/2007), the new challenges of the Counsel start to be a lot more related to its consolidation and to the democratic strength of their capacity to actually exercise a social quality control as to the expectations of the youth and the capacities of the Brazilian state, in a bridge relationship between the civil society, other youth Counsels (state and municipal) and the federal government. 

Officially launched in September, 2007, the organization process of the 1 ^stNational Conference de Juventude proved what many already suspected: that the youth actually wants to take more part in the discussion spaces and political debate in Brazil, and moreover, wants to discuss public policy not only for the youth, but also to the Brazilian society as a whole. The first stage of this process was the accomplishment of Local Youth Conferences (organized by the municipalities/city halls), as well as the Free Youth Conferences (organized by the civil society). The second stage was the accomplishment of the State Youth Conferences, and finally the third stage was the holding, in the end of April 2008, the 1 ^stNational Youth Conference, in Brasília. The numbers of this process impress: the national stage in Brasília gathered 1800 delegates and 200 guests; 841 municipalities held Local Conferences; all the 27 federative held state Conferences; 882 Free Conferences were held by around 400 organizations from the civil society; in the total, more than 400 thousand people took part of the different stages to discuss the youth public policies. Each stage elected delegates and priorities for the National Conference, which was in charge of electing the 21 public policy priorities originated from several segments of Brazilian youth. Over this entire process, the role of demanding and participation of the youth and supporting organizations to the youth was essential, however, it was up to the federal government, in partnership with state and local governments call and lead this entire endeavor[1]. Now, it is up to this same government taking even more accountability already in this period after the conference: to put into practice whatever possible, in terms of public policies, of what was defined as priority during this whole process of the Conferences (finally, they amounted to 22, and not 21, the priorities elected). 

Those present in the national stage and interacted with the nearly 2000 participants, including delegates and guests, could perceive the immense diversity of young people presents. Apparently, and it could no be any different, the amount of young people and groups of young people quite above that amount of participants who are not young people and non-juvenile organization of support the youth. In this group (not-young), a large variety of participants was present: from unions of socially responsible companies, from NGOs to State representatives, from Brazilian activists to representatives of the international cooperation (with emphasis to representatives of the Mercosur, of the OIJ[2] and of the CPLP[3]), and so forth. The intergenerational interaction caused by this diversity allowed intergenerational conflicts and solutions to also become subject of debate, of dissension and consensus during the whole National Conference, bring the right amount of interaction among the different generations present.  Several times, one could hear comparisons among the juvenile political participation in the decades of 1960 and 1970 and the current one in the years 2000. For me it was clear that the youth remains as active today as in the previous decades, however, such as very different challenges and with no need to have one single common “enemy” (in the past the military dictatorship). Likewise, what has radically changed is the means and ways by which the youths start to organize themselves and act politically in the society. It is only in timed of democracy, like now, that we could see the huge amount of groups and organizations created and led by the very youth, in action, in the most different theme areas of the society, almost all represented here in this conference. Derived from one intense and spontaneous juvenile associativism, the conference had the presence of traditional segments of student youths, belonging to political and unions, as well as the current number of cultural groups including religious youths, rural and urban youths, Hip-Hop groups, feminist youngsters, GLBTTT[4]groups, black, indigenous, quilombo people, representatives of traditional communities, from forests, communicating young people, as well as several chains, forums and movements of young people present. The only juvenile segment which really did not find in the conference is one still small, but evolving, which is that of foreign migrant young people, who, by means of migration processes start to live in Brazil (especially coming from other South-American countries, as well as some from Africa and Middle East). This segment is still very under protected because of its “natural” lack of citizenship (for they are not Brazilian) and problems such as language, and unfortunately, many times they are still a little invisible and little organized in out current society! 

Likewise, it is very interesting to observe the balance of strengths (and the way of making policy) among the traditional youth segments (of students, parties, unions, etc.) – and of the “non-young” society – and the numerous and several youth segments.  Youth is also renewed and clearly, there is some tension between the “new” and the “traditional” youth segments!  As I am person who has already supported and taken part of both, the “traditional” and the “newest” sides (and now I am out of both), I notice that in this conference the “newest” were already the quantitative majority!  Besides being a reflex of the present times, this fact represents a great opportunity of changing the way of making politics by part of the Brazilian youth. Even tough the “traditional” segments of the organized youth remain naturally more visible and “noisier” during the debates, at the time of voting it was the “new” youth segments that demonstrated their decision power, by means of a new means of political participation, less “noisy” and more conversational and “with more negotiation”.  Even so, some sort of political naivety still persist in part of these “new” youth segments! I believe that only through education that is more political will these “new” segments be able to lose such political naivety.   As far as the political agendas discussed by the present youth groups are concerned, an important analysis must also be made: most part of them (either in “traditional” or “new” segments) discussed more fiercely which public policies we want for Brazil, so that such youth groups, clearly showing that while they are concerned about the advances in the area of public policies for the youth, they are also aware of things, they want to boost their participation in public policies for Brazil as a whole. The reason for that is relatively simple to be understood: a new generation inherits, from the previous one, the country’s problems and policies as a whole, and not only those related to the youth. 

Getting to know the 22 top priority list 

A supplementary and important reading passage to this text is the final list of priorities elected during the 1 ^stYouth National Conference in Brazil.   From this reading, the reader will be able to complement the visions set forth in this article with their own interpretation and critical reading.   To do so, we present two sources with the same contents:

· Official source DOC - National Youth Secretariat, May 16, 2008:
http://www.juventude.gov.br/conferencia/CNJ_resolucoeseprioridades.doc

· Alternative source HTML - made available by the text author, May 16, 2008:
http://ruimesquita.wordpress.com/2008/04/30/prioridades/

Understanding the 22 top priority list 

There are several ways in which one can try to understand this list of priorities (the most voted priority; the most voted theme; the theme with the most priorities elected, etc.).   The difference between theme and priority is that thousands of priorities were put together, and divided by theme categories. The first of them, noticeably, is to understand the most voted priority. 

With 634 votes, racial equality was number 1 among all the priorities at the 2008 Youth National Conference. ENJUNE was the first Black Youth National Meeting, carried out in Lauro de Freitas/BA (Greater Salvador) in 2007. The most important discussion points in such meeting were related to the strengthening of racial justice policies for new black youth generations. Black youth, through its manifestations and political, cultural and social interaction, has been gathering more representation in various segments of Brazilian society, becoming a key social agent in Brazilian society, able to establish conversations, opportunities, achievements and political proposals.   One of the first debates at the 1 ^stENJUNE was on the so-called black race genocide:  “data on the homicide rate of young black people are alarming; to every 100 thousand young people killed, 39.3 are Caucasians; among young black people, this figure goes up to 68.4 per 100 thousand; that means, a rate 74% higher, which reveals how closely related racism is to violence”[5]. Brazil still suffers from a strong “blindness” as far as the racial issue is concerned. Gilberto Freire used to say that Brazilians are, by nature, a mixture of many races. If on one hand this can be seen as a strong factor of national pride, on the other it hides several racial problems in Brazil.   Between 1559[6] and 1888[7], there were 329 years of an unhidden racist regime in Brazil against African and African-Brazilian populations; from 1888 to 2008, only 120 years after the end of slavery in Brazil, few (if any) public policies to integrate African-Brazilian communities in our society were made. Historic damage caused to these populations is very serious, but not irreversible!   Now, the youth echo an alert sign stating that more advances must be made in this area. The message is clear: let us all open our eyes to the theme of Racial Justice! 

If on one hand prioritizing public policies for youth racial equality was the most voted priority during the 1 ^stYouth National Conference, on the other hand, the most voted theme category was Education, with two elected priorities among the 22, totaling 1002 votes when adding up the two of them.   Ranking second among the most voted ones (with 547 votes) was the theme of boosting basic schooling, with special attention given to the full-time and pedagogic model of the CIEPs (Public Education Integrated Centers).   Now in eighth position (with 455) was the defense of investment increases on quality higher education for the youth. The link between basic and higher education is an interesting – and necessary – combination of integrated efforts as far as education is concerned. 

A third way in which to observe the main priorities at this conference is by noticing which theme categories with the most elected priority proposals were.   And on this 1 ^stYouth National Conference, it was the theme of Culture, which had more elected priority proposals, three in total (and 983 votes altogether).   In the ninth position (with 453 votes) was the priority of creating, in all municipalities, cultural public areas where young people could use culture as a youth action instrument for social transformation. Further down on the list, ranking 17, is the establishment of permanent cultural public policies geared towards the youth (with 283 votes). Last but not least, ranking 21 on the priority list (with 247 votes) is a call to prioritize Brazilian cultural production in the media, through a mechanism of quotas, which will sure be a part of a much fiercer battle that the organized Brazilian youth has been facing with the large private communication channels in the country for a long time. 

Besides these three basic pillars of Racial Equality, Education and Culture, which are clearly shown as the three focal points for the formulation of youth public policies, according young people themselves, some other themes were still given special attention, as they had more than one elected priority proposal on the final list of 22 top priorities. They are: Youth Institutional Strengthening (2 priorities adding up to 844 votes), Rural/Field Youth (2 priorities adding up to 789 votes), Policy and Youth Participation (2 priorities adding up to 788 votes) and Safety (2 priorities adding up to 642 votes). Not less importantly, but with only one elected priority, were the following themes: Environment (521 votes), Sports (520 votes), Work (471 votes), Women (378 votes), Others (end of compulsory military service, with 336 votes), People/Traditional Communities (303 votes), Disabled Youth (239 votes) and GLBTTT[8]Youth (280 votes). In total, 8,730 valid votes were accounted for, an average of 4.85 votes per delegate. 

Similarly, but not less importantly than such 22 top priorities, another cross theme that is more connected to the Legislative Power than to the Executive Power echoed unanimously in all the National Conference, and among all the different youth groups: that the National Congress should discuss and approve the Proposal for Constitutional Amendment 138/03, also known as the Youth PEC. During the Conference, a petition with over 1800 signatures of delegates from all over Brazil was handed in by a commission of Conference delegates to the President of the House of Representatives, Congressman Arlindo Chinaglia. This theme was, perhaps, the unanimous cross theme in the whole Conference, and it must not be overlooked at all!   The PEC is aimed toward inserting the term “Youth” in the Federal Constitution, in the section on Rights and Basic Guarantees. If it is approved, section VII of Heading VIII of the Constitution will be amended, and will be called “On Families, Children, Adolescents, the Youth and the Elderly”.   The importance of such PEC for young people is related to the insertion of the youth category as a target-audience of public policies before the Brazilian Government, which will surely facilitate the future voting of the National Statute for the Youth, still in progress at the National Congress.  

Recognition of the list of 22 top priorities 

By way of a process that has been much praised by many people, in spite of the various necessary criticisms, it is now up to the government and Brazilian society to publicly recognize all these 22 top priorities that have been chosen in the process of the Municipal, Free, State and National Conferences.   This recognition is an important and necessary step for everyone, as it may realign the political priorities of the governments (federal, state and municipal), as well as realign the focus of activities of the various civil society organizations that support young people.   Evidently, these 22 priorities are just a reflection of the variety of interests and needs of Brazilian youth today, and it will certainly be very interesting, in the future, to compare the results of the first Conference with the results of any future Conferences that will be held. In terms of youth movements, it is not only recognition that is needed, but also the control, inspection, enforcement and struggle to implement these priorities as a public policy of the state.   It is also important that the other active agents within society see more clearly the difference between youth policy (public policies aimed toward the young sectors of society) and youth political action (political action by young people in the various fields of interest to the society).   The old pattern of policies based on the needs of young people has gradually been shown to be parallel to the pattern of policies based on the rights of young people, since it goes beyond their needs.   What’s more, young people have been debating about (and giving priority to) their rights.   Another important aspect that has come up is a third new pattern for the young, which is one that looks for public policies based on political action by young people when faced with such a diverse society.   After all, young people do not only want to voice their opinions on public policies relating just to young people, but also on those relating to society as a whole.   And the reason for this lies precisely in the fact that the current generation of young people are not merely inheriting from the previous generation the problems and responsibilities of policies for young people, or for society as a whole, since the new generation always completely takes on the role of the previous one, and not just sections of it.       

New and challenging roles are also the responsibility of the National Youth Council ( CONJUVE) in their 2nd Administration – the Post-Conference Administration.   These new roles will include a number of relationships that should be set up by the Council.   The first of these relationships, without any doubt, must be the CONJUVE/ Conference Priorities one. This relationship, on its own, should radically change the way in which the Council has been run internally during its 1st Administration; basically by way of theme-based commissions.   During this Post-Conference Administration, it will be imperative that CONJUVE should be organized internally by way of subject-based priorities or priority blocks, in such a say that the Counselors will be able to discuss and work on the challenge imposed upon us to defend the priorities that were voted on at the 1st Youth Conference in Brazil.   It is also, undoubtedly, up to Brazilian civil society, whether young or not, to demand this attitude and work focus from CONJUVE.   Even though CONJUVE is an instrument of social control over the actions of the federal government with relation to young people, it is also up to society to control CONJUVE itself.   Without this control, there is the risk of CONJUVE having too loose a reign or of being at the mercy of control by the government, which would be precisely the opposite of the natural, or even constitutional, role of all the councils that have been set up since 1988. This relationship of control by society over CONJUVE is the central part of another important relationship, that of CONJUVE/Civil Society. In this sense, the council itself will also have to make a huge effort to widen communication and increase talks with other active agents in Brazilian society, constantly working toward becoming aware that the counselors do not represent, and should not only be answerable to, their originating organization, but also to the whole of Brazilian society that is interested in youth policies. 

A third and crucial relationship is the CONJUVE/Government one. It is precisely in this area in which the Counselors will have to put in practice the role of social control that is constitutionally and morally theirs.   During the 1st Administration of CONJUVE, several initiatives took place so that Counselors were able to get to know and to understand what the different programs and projects were of each Federal Government Ministry for youth.   Now, in the 2nd Administration, it will be important to go beyond mere knowledge and understanding of these programs to adapting these to the 22 top priorities that have been chosen by young people.   Another relationship, which is brand new, will be the CONJUVE/State and Municipal Youth Councils one. During CONJUVE’s 1st Administration, as well as during the organization of the process of Municipal, Free, State and National Conferences, the interaction between the National Youth Counselors and the other State and Municipal Councils already set up was very weak, and this must be turned around!   Even though CONJUVE has a duty to act at the Federal level, it is impossible to deny the need for more talks among the Youth Councils in the three federal spheres of the Government.   On the one hand, it is starting to become imperative for the State and Municipal Councils to demand more talks from CONJUVE; on the other hand, it should also be in the interest of CONJUVE to democratically strengthen the Youth Councils all over Brazil, in the three federal spheres.   

Taking into consideration the new relationships that CONJUVE’s 2nd Administration will have to face, a discussion is necessary on how to reorganize CONJUVE internally in order to face its new challenges, as CONJUVE’s 2nd Administration will certainly be very different from its 1st Administration, given the contexts of both the administrations and their natural specifications, especially in this Post-Conference era.   So, let us herald in this new era and, with it, a new and renewed   CONJUVE!

Fonte: http://www.juventude.gov.br/conferencia - http://www.juventude.gov.br/conferencia/CNJ_resolucoeseprioridades.doc

Resultado do Momento Interativo
Prioridades da 1a Conferência Nacional de Juventude – Brasília, 27-30/Abril/2008

1 - Jovens negros e negras => Reconhecimento e aplicação, pelo poder público, transformando em políticas públicas de juventude as resoluções do 1º Encontro Nacional de Juventude Negra (ENJUNE), priorizando as mesmas como diretrizes étnico/raciais de/para/com as juventudes. (634 votos)

2 - Educação básica  => elevação da escolaridade Destinar parte da verba da educação no ensino básico para o modelo integral e pedagógico do CIEP’s ( Centros In¬tegrados de Educação Pública). (547 votos)

3 - Fortalecimento institucional => Aprovação pelo Congresso Nacional do marco legal da juventude: regime de urgência da PEC n.º 138-B/2003, Plano Nacional de Juventude e  Estatuto dos Direitos da Juventude PL 27/2007. (531 votos)

4 - Meio Ambiente => Criar uma política nacional de juventude e meio ambiente que inclua o “Programa Nacional de Juventude e Meio Ambiente”, institucionalizado em PPA (Plano Plurianual), com a participação dos jovens nos processos de construção, execução, avaliação e decisão, bem como da Agenda 21 da Juventude que fortaleça os movimentos juvenis no enfrentamento da grave crise ambiental global e planetária, com a construção de sociedades sustentáveis. (521 votos)

5 - Esporte => Ampliar e qualificar os programas e projetos de esporte, em todas as esferas públicas, enquanto políticas de Estado, tais como os programas Esporte e Lazer da Cidade, Bolsa Atleta e Segundo Tempo com núcleos nas escolas, universidades e comunidades, democratizando o acesso ao esporte e ao lazer a jovens, articulados com outros programas existentes. (520 votos)

6 - Juventude do campo => Garantir o acesso à terra ao jovem e à jovem rural, na faixa etária de 16 a 32 anos, independente do estado civil, por meio da reforma agrária, priorizando este segmento nas metas do Programa de Reforma Agrária do Governo Federal, atendendo a sua diversidade de identidades sociais, e, em especial aos remanescentes de trabalho escravo. É fundamental a revisão dos índices de produtividade e o estabelecimento do limite da propriedade para 35 módulos fiscais. (515 votos)

7 - Trabalho => Reduzir a jornada de trabalho de 44 para 40 horas semanais sem redução de salários, conforme campanha nacional unificada promovida pelas centrais sindicais. (471 votos)

8 - Educação Superior => Defendemos que a ampliação do investimento em educação é fator imprescindível para construirmos uma educação de qualidade para todos e todas e que consiga contribuir para o desenvolvimento do País. Para tanto, defendemos o investimento de 10% do PIB em educação. Para atingir este percentual reivindicamos o fim da desvinculação das receitas da união (DRU) e a derrubada dos vetos ao PNE (Plano Nacional de Educação). Reivindicamos que 14% dos recursos destinado as universidades federais seja destinado exclusivamente à assistência estudantil por meio da criação de uma rubrica específica. Defendemos também a ampliação dos recursos em assistência estudantil para estudantes do PROUNI e para estudantes de baixa renda de universidades privadas. Garantir a transparência e democracia na aplicação dos recursos. (455 votos)

9 – Cultura => Criação, em todos os municípios, de espaços culturais públicos, descentralizados, com gestão compartilhada e financiamento direto do estado, que atendam às especificidades dos jovens e que tenham programação permanente e de qualidade. Os espaços, sejam eles construções novas, desapropriações de imóveis desocupados ou organizações da sociedade civil já estabelecidas, devem ter condições de abrigar as mais diversas manifestações artísticas e culturais, possibilitando o aprendizado, a fruição e a apresentação da produção cultural da juventude. Reconhecer e incentivar o hip hop como manifestação cultural e artística. (453 votos)

10 – Política e Participação => Criar o Sistema Nacional de Juventude, composto por Órgãos de Juventude (Secretarias/coordenadorias e outros) nas três esferas do Governo, com dotação orçamentária específica; Conselhos de Juventude eleitos democraticamente, com caráter deliberativo, com a garantia de recursos financeiros, físicos e humanos; Fundos Nacional, estaduais e municipais de Juventude, com acompanhamento e controle social, ficando condicionado o repasse de verbas federais de programas de projetos de juventude à adesão dos estados e municípios a esse Sistema. (428 votos)

11 - Jovens mulheres => Implementar políticas públicas de promoção dos direitos sexuais e direitos reprodutivos das jovens mulheres, garantindo mecanismos  que evitem  mortes maternas, aplicando a lei de planejamento familiar, garantindo o acesso a métodos contraceptivos e a legalização do aborto. (378 votos)

12 - Segurança => Contra a redução da maioridade penal, pela aplicação efetiva do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA. (365 votos)

13 - Política e participação => Garantir uma ampla reforma política que, além do financiamento público de campanha, assegure a participação massiva da Juventude nos partidos políticos, com garantia de cota mínima de 15% para jovens de 18 a 29 anos nas coligações, com respeito ao recorte étnico-racial e garantindo a paridade de gênero; Mudança na faixa-etária da elegibilidade garantindo como idade mínima de 18 anos para vereador, prefeito, deputados estaduais, distritais e federais e 27 anos para senador, governador e presidente da República. (360 votos)

14 - Outros temas => Fim da obrigatoriedade do serviço militar, e criação de programas alternativos de serviços sociais não obrigatórios. (336 votos)

15 - Fortalecimento institucional => Criar o Sistema Nacional de Políticas Públicas de Juventude que confira status de Ministério à Secretaria Nacional de Juventude, exigindo que a adesão de estados e municípios seja condicionada à existência de órgão gestor específico e respectivo conselho de juventude. A partir de dezembro de 2009, os recursos do Fundo Nacional de Juventude, do ProJovem e demais programas de juventude, apenas continuarão a ser repassados aos estados e municípios que aderirem ao Sistema. (313 votos)

16 - Povos e comunidades tradicionais => Assegurar os direitos dos povos e comunidades tradicionais (quilombolas, indígenas, ciganos, comunidades de terreiros, pescadores artesanais, caiçaras, faxinalenses, pomeranos, pantaneiros, quebradeiras de coco babaçu, caboclos, mestiços, agroextrativistas, seringueiros, fundos de pasto, dentre outros que buscam ser reconhecidos), em especial da juventude, preservando suas culturas, línguas e costumes, combatendo todas as práticas exploratórias e discriminatórias quanto a seus territórios, integrantes, saberes, práticas culturais e religiosas tradicionais. (303 votos)

17 - Cultura => Estabelecimento de políticas públicas culturais permanentes direcionadas à juventude, tendo ética, estética e economia como pilares, em gestão compartilhada com a sociedade civil, a exemplo dos Pontos de Cultura, que possibilitem o acesso a recursos de maneira desburocratizada, levando em consideração a diversidade cultural de cada região e o diálogo intergeracional. Criação de um mecanismo específico de apoio e incentivo financeiro aos jovens (bolsas) para formação e capacitação como artistas, animadores e agentes culturais multiplicadores. (283 votos)

18 - Cidadania GLBT => Incentivar e garantir a SENASP/MJ a incluir em todas as esferas dos cursos de formação dos operadores/as de segurança pública e privada em nível nacional, estadual e municipal no atendimento e abordagem e no aprendizado ao respeito à livre orientação afetivo-sexual e de identidade de gênero com ampliação do DECRADI – Delegacia de Crimes Raciais e Intolerância. (280 votos)

19 - Jovem do Campo => Garantia de políticas públicas integradas que promovam a geração de trabalho e renda para o jovem e a jovem do campo, com participação da juventude na sua elaboração e gestão. Assegurando o acesso a terra, à capacitação e ao desenvolvimento de tecnologia sustentável apropriada à agricultura familiar e camponesa voltada para a mudança de matriz tecnológica. Transformar o Pronaf Jovem em uma linha de crédito para produção agrícola e não agrícola. (274 votos)

20 - Segurança => Assegurar, no âmbito das Políticas Públicas de Segurança, prioridade às ações de prevenção, promoção da cidadania e controle social, reforçando a pratica do policiamento comunitário, priorizando áreas com altas taxas de violência, promovendo a melhoria da infra-estrutura local, adequadas condições de trabalho policial, remuneração digna e a formação nas áreas de Direitos Humanos e Mediação de Conflitos, conforme as diretrizes apontadas pelo PRONASCI. (277 votos)

21 - Cultura => Estabelecimento de cotas de exibição e programação de 50% para a produção cultural Brasileira, sendo 15% produção independente e 20% produção regional em todos os meios de comunicação (TV aberta e paga, rádios e cinemas). Valorização dos artistas locais garantindo a preferência nas apresentações e prioridade no pagamento. Entender os cineclubes como espaços privilegiados de democratização do áudio visual. (247 votos)

22 - Jovens com deficiência => Ratificação imediata da Convenção sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência da ONU como emenda constitucional. (239 votos)

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Rui Mesquita – Critical Approach International Development

A Critical Approach to International Development: Downsizing the Aid Chain for Alternative Strategies of North/South Cooperation

By Rui Mesquita Cordeiro*
São Paulo, Brazil, 01 October 2007

Have international donors (multilateral, bilateral, nongovernmental/CSO[1]and private philanthropy) been doing successful aid for development in regions like Latin America, Africa, Asia and the Pacific in the last decades? Since the end of Cold War and the end of the 20 ^th century, Majid Rahnema and others are voicing that development, as proposed in its early days of the 1940s and the 1950s, has achieved its end (Rahnema, 1997:378). As he argues, development was an ideology that was born and refined in the “north”, mainly to meet the needs of “northern” interests; moreover, it was “imposed on its target populations”, being “the wrong answer to their true needs and aspirations” (ibid.:379). “Northern” thinkers of the 1990s, like David C. Korten (Korten, 1992:54), highlights that 650 million people lived in absolute poverty in 1970, and twenty years latter this number almost doubled to something in between 1 and 1.2 billion people. Consequently, how can we attribute any success at all to development policies throughout the second half of the 20th century? In addition, Rahnema points that the new millennium is the beginning of a “post-development era”, that “does not imply in the end of a search for new possibilities of change”; on the contrary, it is a time to shift the focus, giving “birth to new forms of solidarity and friendship” among countries (Rahnema, 1997:391). In the end, the central point in post-development ideas is the possibility to unmake development, as it was once planed, and give it many brand new faces, where people can be in the centre of the action.

Fate, it seems, is not without a sense of irony. This “post-development era” so begun with two main contradictory development agendas coming from the “north”: the MDG[2]and the international security crises. On the one hand, domestic budgets of many “developing” countries and multilateral agencies were oriented to aim towards the millennium goals; on the other hand, bilateral and ODA[3]budgets of many OECD[4]countries were turned towards security and international boarders issues, against the fear of international terrorism. Furthermore, “northern” nongovernmental/CSO seemed to be highly divided in between following MDG or ODA trends and diversifying fundraising sources in order to pursue more autonomous development strategies, especially those based in Europe. “Northern” private philanthropists, on their side, have been more autonomous from such trends; however, private philanthropy has been realizing rapidly about the domestic problems of their countries of origin, especially those based in the USA[5], and therefore they are starting to see ways on how to act more domestically than internationally. In sum, this new “northern” scenario is the one crucially shaping the new relationships around development matters in the 21 ^st century. However, one important question remains: are these efforts enough to address the social challenges of the planet? I am afraid that the most realistic answer here is no!

In the “south” the scenario differs a lot from the above one. From astonishing poverty in Africa to deplorable inequalities in Latin America; from overcrowding survival in Asia to endless struggles for identity and autonomy in the Middle East; we still face the same old problems of long ago. Perhaps, the only thing new in common that some of us start to share in the “south” (apart of a persistent and mixed feeling of suffering and hope) is the new brand identity of being from the “south”. At first, at least in Latin America realities, the main goal pursued by many “southern” governments was to “become” an Europe/USA like country, what arose to a significant share of the population a feeling of not to be proud of our own countries and culture. The dreamed leap from the old fashioned “third world” to the called “first world” club seems to be aborted right now, due to the multi-folded realities of our “post-development era”. Instead, movements of political empowerment from within are starting to take place.

Latin America, being the region with the longest independency processes within the colonised “south”, is a good case study about that new era. There, the phenomena of popular movements (and sometimes populist as well) achieving political power by direct and democratic means is a clear sign of something new happening. On the other hand, certain segments of civil society are each day more and more achieving new organisation standards. I say certain segments, because others (more dependent of foreign aid) are finding space for crises, as a consequence of the change of aid flown caused by the MDG and the changes on ODA policies. Local philanthropy, for instance, is creating brand new “southern” assets to promote development from within, although still lacking a lot of expertise on how to do the proposed development work. Social movements are organising international meetings and social forums all over the continent and the world, enhancing and promoting new south-south conversations. Such movements are actually giving birth to new development agendas. Issues like participatory democracy, grassroots empowerment, renewable fuels, international fair trade, south-south aid and tech cooperation, social justice, inter-culturalism, micro-credit, direct downwards money transfers, the Doha round, international democracy, and more effective participation in international and multilateral organisations, among many others, are populating this “southern” development agenda in the 21 ^st century. Although, and naturally, the MDG and new ODA agendas still have the largest piece of the international development cake, the cake seems to be no longer made of “northern” ingredients only.

In addition, south-south ties have been strengthened: economic blocks in Latin America, Africa and Asia are trying to find their pathway in the international economic system; the called BRIC[6]countries, although still far from being considered a block or even politically aligned, have been rapidly beginning to behave as empowered actors in the international arena; the number of multinational companies with headquarters in the “south” seems to be quickly increasing; civil society’s world social forums are spreading all over the “southern” world (right now in a phase of going grassroots, with local social forums taking place everywhere), and even in the “north” as well.

Another relevant aspect is the fact that our boundaries are disappearing. Yes, even though we are trying to re-establish them, especially because of the given security crises and the migration problems, our boundaries are actually blurring. In today’s complex world, single categorisation of relationships in East/West, North/South (as we are doing in here), intra-state or inter-state is no longer enough. Ideology, governance, ethnicity, environment and identity play today a much stronger role than in the near past. “Northern” elements and actors are easily found in the “south”, just as the opposite is also true. The notion of local and global is another idea under mutation. The catchphrase “think globally act locally” is each day more confused with the idea of “think locally act globally”. Development blueprints were basically fitting within this second idea, rather than the first one. As Rahnema suggests, they were, and sometimes still are, just “northern” thinking applied worldwide, including those “northern” like thinking that are raised within “southern” regions and vice-versa.

Development, in sum, is no longer a single sided recipe predicted by actors that are already considered “developed” and therefore should have enough knowledge about how to help others to get there too. Different countries and realities require different approaches and different strategies. The unity of analysis usually used in development studies, the country, is also under doubt. Both macro and micro analysis are also needed. How developed is our planet as a whole, as if it was considered as a single country?

But it is not enough. Neither the “south” nor the “north” can be charged of solving the development problems of the planet alone. Partnerships are strongly needed, especially what I call the “north-south/south-north” ones; otherwise, unwanted conflicts may emerge, again. On the one hand, “north-south/south-north” partnerships have been by far more proposed by “northern” actors, according to their own agenda, usually aiming the development of the “south”. On the other hand, conflicts become an unwanted outcome of this relationship, when there is little space for “southern” actors to carry on their own agenda aiming not only their own development, but the development of the planet as a whole. To avoid it and to build more “southern” trust towards “northern” actors, we can try to build more partnerships based on “southern” agendas. In the end, equilibrium between both agendas is needed and necessary, but it is time now to balance this equation, and “northern” actors have a decisive role for this. Leadership and negotiation are essential skills in this stage, for both sides.

On this traditional European model, at least five direct accountability chains are linked compulsorily upwards (and optionally downwards). At the top, a northern government is drafting and taking decision upon the main themes and issues to be addressed by the chain, downwards. At the bottom, southern citizens in need rarely know where the money is coming from, and how much of the original amount is actually reaching them at the grassroots. Although very much common in Europe, this model is quite costly, once a significant amount of the original money donated at the top as taxes or private donations are spent with intermediary costs (as personnel, equipment, and so on) within an elevated number of intermediaries from top to bottom.

Image 2: Aid Chain – Multilateral Agencies through CSO

Similar to the previous one, this model above brings five direct chains of decision making and accountability. Some would say six, because there is also an accountability relationship between the northern government and its citizens, who pay the taxes. Even though a great example on how countries may cooperate with each other through partnerships, usually the politics within the multilateral organisations create a higher level of bureaucracy on their decision making processes. Again, this is a very costly model, maybe even more in relation to the first one. However it has a different purpose, as said: the cooperation among nations.

Image 3: Aid Chain – State Owned Aid Organisations through CSO

Another common architecture (image 3 above) takes place when a state creates its own aid agency, to operate development donations. It is less bureaucratic and has fewer intermediaries; however, the government influence is really high. Such influence may be too much dependent of the political health and tendency of the government. Less continuity and identity shifting could be usual and a threat. Three to four levels of accountability are seen (four if you consider the relation between the northern government and its tax payers).

Image 4: Aid Chain – Private Foundations through CSO

In theory less bureaucratic, and normally established through private endowments (sometimes also through public endowments), private foundations’ aid model (or philanthropy, as many would prefer) [image 4 above] involves three levels of accountability and decision making. Less costly, this model can be very efficient; however, the quality of the foundation’s board of trustees is critical for its good governance. Many foundations, especially in the USA, are reluctant of inviting foreigners as board members; therefore, such board configuration is less qualitative and legitimate to operate internationally. CSO-led public foundations (state originated) would certainly be a very innovative and creative manner to pursue international development. 

Another common feature shared by all these models is the bet on the “northern” decision making of development processes, once always “northern” organisations are ultimately at the top. None of them, in fact, bet on “southern” decision making models for “north-south/south-north” cooperation. In times of MDG and terrorism, new models of international cooperation are needed to respond to the new complexities of our “post-development era”. A new international agenda, built from both the “north” and the “south”, should be shared. However, additional “southern” empowerment at the decision making level of the aid chains is critically necessary.

In concert with empowerment, another important concept is participation. Indeed, participation and empowerment are two close concepts, once participation is ultimately about decision making and for that empowerment is needed. Even being related, there is no causality between one and another. On the one hand participation is understood as both means and ends for the people to directly participate in political, economical or social decisions in issues that affect their life; on the other hand empowerment is meant as the ability of individuals, groups and organisations for achieving some autonomy and independence, as well as “the structural conditions which affect the allocations of power in a society and give access to its resources” (Breton, 1994). Furthermore, participation is also seen as complementary to empowerment, as a way to encourage people to assume their rights and to strengthen popular organisations, trough cognitive, psychological, political and economical dimensions (Molyneux and Lazar, 2003).

Image 5: The ladder of citizen participation (Arnstein, 1969)

How to achieve higher levels of “southern” citizens’ empowerment through participation in a suitable aid chain model? From the current models one can say that the relationship between “north” and “south” is located somewhere in between placation and partnership, at Arnstein’s ladder. Moving this “southern” participation upwards is therefore a necessary condition to achieve such higher levels of empowerment. Another good question in order to answer our previous questioning is: how could “northern” development actors delegate more power to their “southern” counterparts?

My search for alternatives to approach an answer to such questionings meets some new discussions that already take place within the Latin American branch of the W.K. Kellogg Foundation [1], a private donor foundation created in the USA in 1930 with the mission of “helping people to help themselves”. Such discussions aim to the case by case adaptation of the Community Foundation Model of community development.

Rethinking community foundations in the light of “north-south/south-north” cooperation

Community foundations are CSO, driven by the community itself. Usually, they are created by endowments that are capable to sustain its development mission and programs in the long term. Another important characteristic of community foundations is that the owners and the beneficiaries are, in part, the same people. Higher levels of empowerment can be exercised here, if the owners are well prepared to run it, representing more realistic delegated power for citizen control. Delegated because the endowment can be done not only by the community members themselves (when that is the case, like in many places in the USA), but also by third parts, usually interested in fostering the development of the community or the territory in question.

According to Fabiana Hernandez-Abreu [1], community foundations may also act as “bridges between donors and nonprofits”. She states that the New York Community Trust, for instance, presents its funds in this way:

“Donors with every kind of philanthropic interest find that a fund with The Trust is a simple, flexible, and rewarding way to accomplish their charitable goals. There are four different funds to choose from: Unrestricted, Field of Interest, Advised, and Designated.”(Abreu, 2007:17)

She highlights that “on the other end of the bridge is the Grant-making or Programming area, in which community foundations, driven by mission and areas of interest, create programs in order to make grants to local non-profit organisations to address community needs” (Abreu, 2007:18).

Certainly, the context of creating community foundations in the USA, or in any other “northern” country, is rather different of creating them in the “south”. In the “north”, the communities themselves are probably more able to create their own initial endowments from within, but in the “south”, with the short of income, this is less plausible. In the “south”, the endowments should be raised from more diverse sources, including (why not?) international sources.

In 2005, Andrés Thompson [1] asked himself: “Is it the ‘community foundation’ concept adaptable to Latin America? And if so: under what conditions?” (Thompson, 2005:5) He argues that, despite of the variety of approaches and definitions, “community foundations are about money and community” ( ibid.). For him, two simple approaches to the concept of “community foundations” are: the “money” driven approach and the “community” oriented approach.

He says that “those that see community foundations mainly as channels for the circulation of financial resources are mostly concerned with some of the following issues: Raising endowed funds from a collection of donors; Providing philanthropic services to donors by advising them how to invest their money in worthy causes; Investing the foundation’s assets (usually independently of where) and monitoring its portfolio return; Appointing trustees with influence in the richest segments of local society; Building of assets for perpetuity; Stewardship; and Accountability and transparency in the use of funds” ( ibid.: 6-7); among others.

On the other hand, he ponders that “for most of the practitioners in the field of community foundations that see their potential for addressing the community’s problems their major concerns are: Building community capacity; Awareness of community needs and responsiveness to the community; Accountability and transparency in the use of funds; A focus on “living” people and their needs; Board formation and development that reflects (not represent) the varied community interests; Diversity; Building on community assets; Building of social capital; Strengthening the local nonprofit sector; and Community involvement, including governance” ( ibid.: 7-8); among others.

Altogether, Thompson considers that “the general concept of a democratic, non-profit, community oriented institution that collects money from within and from outside the community and redistribute it to address the interests and needs of the same community seems a very attractive one, both as an exit strategy for external donors or for resource mobilization within communities, the community foundations’ approach appears to be the ideal one. Several cases from the developing world are there to demonstrate their feasibility” ( ibid. p.9). And in relation of its adaptation to “southern” regions, he concludes that factors to be considered in such analysis are: 1) Time (it is a medium to long term strategy); 2) The local legal and tax incentives (they may facilitate, or not, the implementation of a community foundation); 3) Wealth (are the sources enough to generate a sustainable endowment?); 4) Responsiveness to community (they should answer the pressure of addressing the urgent needs of the communities); 5) Resource mobilization and capacity building (sustainable assets building); 6) Leadership role (permanent building of local leadership is essential); and 7) Strategic Grant-making (a clear development agenda to operate the built trust) ( ibid. p.10-17). In the end, he concludes that “community foundations are not a model to be copied and replicated everywhere; their feasibility depends of the specific environment in which they intend to grow and develop and, to a large extent, on the leadership capacity of the pioneer group” ( ibid. p.18).

The Chinese have already said it long before: where there is a threat, there is also an opportunity. If it is not another blueprint to be copied, than it should be adapted to the context-specific environment in which favourable condition may be set. From my perspective, the adaptation of the model, according to each local place where it is going to be tried, is equally complex as the “north-south/south-north” development relationship of nowadays. The idea, for instance, of a “community foundation” for South America, where South-Americans could address their own development needs through endowments gifted by “northern” development actors is not at all a bad idea to be considered (the same for other “southern” regions). In such case, a new aid chain would be configured. Image 6 bellow attempts to represent it, in a most simple way; once, depending on the context-specific environment, it could be remodelled as the context requires of it. On it, I’ll call it “southern endowment”, not to mislead it with the concept of community foundation. This “southern endowment”, as I call it by now, could be not strictly community oriented, but also thematic or even territorially oriented. In other words, it could be serving a community, a theme (or problem), or a territory (a city, a country, a region).

Image 6: Southern Based Endowment Model

With two-three direct chains of accountability, this attempt risks a downsizing of the traditional aid chain models. Furthermore, a “southern” placed endowment would also entrepreneur in bringing the decision-making of the endowment to the “south”, advancing the empowerment of the “south” on the international development agenda.

Its foreseen sources of resources may be diversified as well, not putting the charge of this asset building in single actors. Here, both resources from “northern” and “southern” sources are introduced, in a joint “north-south/south-north” endeavour.

One of the main challenges would be the board of trustees’ setting. Depending on how this board is set, downwards accountability could be drastically enhanced. For instance, a quota for the participation of grantees in the board is something that could guarantee some downwards accountability.

“Northern” and “southern” actors who gifted the endowment could also have a space in such board; as well, legitimate specialists of the community, theme, and/or the territory served would either find a space there, especially on its first configuration. It is important to highlight that, most probably, space for the endowment donors in the board (especially in the board’s first mandate circle) is also crucial to give such donors the necessary guarantee that in the long run the donated funds must be used towards agreed and shared ends. Ultimately, a culture of full accountability and transparency (upwards and downwards) is mandatory for such type of organisation.

Additionally, a democratic rotation system should be created, in order to guarantee internal democracy and legitimacy for the board of trustees. Altogether, I would defend a mixed board configuration, having on it grantees, specialists (thematic, territorially, and/or community members) and interested donors. Undoubtedly among the initial attributions of the first board, the identity, the programmatic grant-making planning and the administrative/financial use of the trust are key to be set.

The financial feasibility of such endeavour should be realistic. A large experience on trust management has been captured by many foundation officers around the world. Usually, they work with the yearly “5% budget rule”. That means that each year, an average of 5% of the total assets should be spent in both the operation and the programming of the organisation. If one takes into account the amount of ODA/OA expended by a country like The Netherlands, for instance, one could see the following picture:

Image 7: Dutch Gross Bilateral ODA, 2004/2005:

For a rough example, if 50% of what The Netherlands gives to, say, India (a democratic country, and a relatively stable and growing economy) would be addressed to the creation of a CSO Indian-led Endowment Fund; that would represent USD 38 million each year, considering the 2004/05 amount to that country. In five years, that would be USD 190 million. Applying the “5% budget rule”, such USD 190 million endowment would represent USD 9.5 million of annual revenue for both operations and programming of this Indian organisation. Usually, the average share of the annual revenue of foundations is 10%-12.5% for operations and 87.5%-90% for programming. By operations I mean all administrative costs of the organisation (including salaries, office expenditures, equipments, and so forth), and by programming I mean the actual grant-making work plus the execution of some project, if that is the case. Considering the example above, this organisation would have an annual budget for operations of about USD 1 million, and a programming annual budget around USD 8.5 million, which is nothing bad at all for a brand new “southern” development organisation.

What about the other 95% of the original endowment? That would be the asset to be invested on the market in order to generate new revenues for the next year. Normally, foundations’ staff members target a minimum 5%-6% return, yearly, over this 95% amount. In our example, this 95% represents some USD 180.5 million; that amount is to be invested at the financial and economical market and it could even help to develop the local economy of the region where it is to be invested.

Please, do take into consideration that the example is very limited, including in terms that, on it, we only explore one endowment source. In general, if well managed, the outcome would be an autonomous and sustainable new way of promoting development through international cooperation efforts, with a shared power balance between “northern” and “southern” partners.

Concluding Remarks

Our new and complex world requires new and complex strategies. The one proposed in this paper is far from being simple, but it is a chance for “northern” development policy makers to listen to “southern” development thinkers, sharing agendas and delegating more power southwards. As one of the consequences, this position has a strong potential to revert a lot of the criticism against the “north” coming from “southern” voices. Moreover, more than a simple development thematic strategy, this is a sustainable legacy strategy to foster long term development among nations. You plant a seed, and let it blossom.

This alternative way would certainly require new roles of both “northern” and “southern” donors, CSO and policy makers. New researches should be foreseen, as well as new kinds of more horizontal relationships between governments, CSO and people. The locus of such relationships, in our case here, would be primarily within the board of trustees of these endowment organisations. The balance of power among the board members and a diverse composition are vital.

Southern visions of long-term structural development would finally achieve a new level of implementation; a practical one. Goals and indicators can be easily used to measure the effectiveness of such process, including social and economical indicators. Additionally, market actors could also play their role, once market expertise is a requirement for the good governance of the endowment assets and for the long term financial sustainability the organisation.

To conclude, all of that might be an effective and innovative new strategy to foster development on this planet, rejoining “south” and “north” in a common endeavour. Some practical experiments about this logic are already under early stages of planning and drafting in the western side of the Atlantic. Other initiatives would be very much welcomed, but how far this is going to get is a question for time, visioning and political will to answer.

References______________ 

Abreu, Fabiana Hernandez (2007). Community Foundations: a Vehicle to Endorse and Sustain Local Development Processes Taking Place in Colonia/Uruguay. New York: City University of New York. 

Arnstein, Sherry R. (1969). A Ladder of Citizen Participation. In: JAIP, Vol. 35 (4). Pp. 216-224. http://lithgow-schmidt.dk/sherry-arnstein/ladder-of-citizen-participation.html (10-July-2006) 

Biekart, Kees (1999). The Politics of Civil Society Building. Amsterdam: International Books & Transnational Institute. 

Breton, Margot (1994). Relating competence: Promotion and empowerment. In: Journal of Progressive Human Services, Vol. 5 (1). Pp. 27-45.

Friedman, John (1992). Empowerment – The Politics of Alternative Development. Cambridge: Blackwell Publishers.

Korten, David C. (1992). People-Centred Development, in Bauzon, Kenneth E. – Development and Democratization in the Third World – Myths, Hopes, and Realities. New York: Yeshiva University.

Molyneux, Maxine and Sian Lazar (2003). Implementing rights: participation, empowerment and governance. In: Maxine Molyneux and Sian Lazar, Doing the Rights Thing: Rights-Based Development and Latin American NGOs. London: ITDG Publishing. Pp. 50-62.

Rahnema, Majid (1997). Towards Post-Development: searching for signposts, a new language and new paradigms, in: Rahnema, Majid & Bawtree, Victoria (1997) The Post-Development Reader. Dhaka: University Press LTD.

Thompson, Andrés A. (2005). Exploring the concept of “community foundations” and its adaptability to Latin America. New York: City University of New York.

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*Rui Mesquita Cordeirois Brazilian and is currently working for W.K. Kellogg Foundation as its Program Associate for Latin America and the Caribbean, based in São Paulo, Brazil. His Masters degree in Politics of Alternative Development Studies was achieved at the Institute of Social Studies, in The Hague, The Netherlands. Other articles of him are published at http://www.igloo.org/politica

rui.mesquita@wkkf.org / rui@cidadania.org.br

Por Mateus Fernandes

Na verdade as fundações privadas possuem muitas funções.

Sua condição especial, de estar entre os tipos de organizações sem fins lucrativos mais autônomas e independentes nos dias de hoje, as torna muito especiais e únicas. Além disso, fundações são organizações que geralmente reúnem tipos de lideranças muito especiais, como líderes de empregados (Greenleaf and Spears 2002), o que as transforma em organizações naturais de empregados (Greenleaf 1977). A fim de explorar esta singularidade com relação à juventude e ao desenvolvimento, comecemos pelo início do pensamento sobre desenvolvimento.

Desde 1950s, pesquisadores e médicos na área de desenvolvimento têm se concentrado muito em descobrir e compreender maneiras de superar a pobreza e promover a justiça em nosso injusto cenário mundial. Juntamente ao processo, muitos atores e problemas foram identificados como cruciais para o desenvolvimento, como mulheres e meio ambiente. A juventude vem juntamente com este processo, a maioria como um problema percebido, mas também como atores sociais. Como um problema, a juventude é vista como o alvo do desenvolvimento, um grupo de idade que deve ser protegido e preparado para ter uma vida adulta saudável e produtiva; como atores, a juventude usa sua agência para promover sua agenda política e interesses dentro da sociedade, a partir da compreensão e desenvolvimento da própria juventude.

A singularidade de se trabalhar com a juventude para fins de desenvolvimento, é que a juventude é a única que atravessa a toda a sociedade^{[imagem 1]} e muda de “categoria”; todos aqueles que são jovens hoje irão, sob circunstâncias normais da vida, se tornar adultos amanhã. Outros atores vivem sua exclusividade presos em condições menos variáveis (embora, certamente, não estejam congelados), seja de gênero, etnia, cultura ou outros. Esta condição mais variável torna a juventude em um segmento que é muito importante para transmitir mudanças (de estruturais para locais) por gerações, uma vez que aqueles que experimentam alto nível de delegação de autoridade enquanto jovens, certamente prestarão mais atenção ao relacionamento jovem-adulto nas gerações que estão por vir. Outro fator importante ainda é que com o passar do tempo, a pobreza [assim como a riqueza] é passada de pais para filhos, criando um ciclo de pobreza intergeracional (Morán and Aldaz-Carroll 2001; Morán 2004; WKKF 2005a; Thompson 2006a) que deve ser quebrado para interromper o desenvolvimento da pobreza e recuperar o desenvolvimento. Mais uma vez, a condição transitória de ser jovem é percebida aqui como um meio essencial para combater a pobreza e atingir níveis de desenvolvimento adequados e justos.

Além disso, o papel do jovem no desenvolvimento parece estar mudando muito rapidamente. Após o feminismo (década de 50 e 60), ambientalismo (década de 60 e 70), democracia (década de 80 e 90) e segurança (anos 2000), a juventude parece ser o novo assunto a aflorar em práticas e estudos de desenvolvimento nos anos 2000. Algumas evidências são encontradas em um amplo espectro, desde nosso sistema de governança global até as comunidades. Por exemplo, após grandes conferências e festivais sobre a juventude e o desenvolvimento realizados em Senegal, Portugal e Panamá, em abril de 2005 as Nações Unidas lançaram seu relatório “Youth and the Millennium Development Goals” [A Juventude e as Metas de Desenvolvimento do Millenium] (UN 2005b), seguidos, seis meses mais tarde, por seu “World Juventude Report 2005: Young People today and in 2015” [Relatório Mundial de 2005: Jovens de hoje e 2015] (UN 2005a). Logo após, em setembro de 2006, foi a vez do Banco Mundial lançar seu Relatório sobre Desenvolvimento Mundial em 2007, intitulado “Development and the Next Generation” [O Desenvolvimento e a Próxima Geração] (WB